1. Come il diritto di sciopero è arrivato all’Aia

Con il parere consultivo del 21 maggio 2026, la Corte internazionale di giustizia dell’Aia – principale organo giudiziario delle Nazioni Unite – si è pronunciata su una delle questioni più controverse del diritto internazionale del lavoro: il rapporto tra il diritto di sciopero e la Convenzione n. 87 sulla libertà sindacale, adottata nel 1948 dall’Organizzazione internazionale del lavoro (OIL), la più antica agenzia specializzata delle Nazioni Unite.

La questione è stata sottoposta alla Corte nel novembre 2023 dalla stessa OIL tramite una procedura che, seppur prevista dai trattati, è stata utilizzata per interpretare le convenzioni OIL solo una volta, nel 1932, davanti alla Corte Permanente di Giustizia Internazionale.

Questo dato, da solo, basta a chiarire la natura epocale della vicenda.

Più precisamente, l’OIL ha chiesto alla Corte di chiarire se il diritto di sciopero dei lavoratori e delle loro organizzazioni rientri o meno nell’ambito di applicazione della suddetta Convenzione.

La questione è delicatissima per almeno due ragioni.

Anzitutto, la Convenzione n. 87 rientra tra le cosiddette core conventions, ossia tra le convenzioni poste a tutela di principi che l’OIL considera essenziali, al punto da imporre a tutti gli Stati membri, in quanto tali, l’obbligo di rispettarli, promuoverli e darvi attuazione anche in assenza di una ratifica formale (cfr. la Dichiarazione dell’OIL sui principi e diritti fondamentali nel lavoro e i suoi seguiti, adottata alla 86ª sessione della Conferenza Internazionale del Lavoro nel 1998 e modificata alla 110ª sessione nel 2022).

In secondo luogo – ed è questo il nodo centrale della vicenda – la Convenzione n. 87, pur riconoscendo ai sindacati la libertà di definire i propri programmi d’azione, nonché di organizzare le proprie attività, non menziona espressamente il diritto di sciopero. D’altronde, anche dai lavori preparatori emerge che il tema fu affrontato in sede di stesura della Convenzione solo in modo marginale.

E proprio da questo “silenzio” della Convenzione è scaturito uno dei più importanti e longevi conflitti interpretativi all’interno dell’OIL. Infatti, a partire dagli anni Cinquanta del secolo scorso, gli organi di controllo dell’Organizzazione hanno iniziato a sostenere in maniera sempre più decisa che il diritto di sciopero dovesse essere considerato un corollario della libertà sindacale e, quindi, in quanto tale, fosse protetto dalla Convenzione n. 87. Dalla fine degli anni Ottanta, tuttavia, il gruppo dei datori di lavoro ha iniziato a mettere apertamente in discussione questa impostazione, mettendo in dubbio anche la legittimità degli organi di controllo nel fornire interpretazioni vincolanti delle Convenzioni.

Il contrasto ha raggiunto il suo punto più critico nel 2012, quando il dissenso sul diritto di sciopero ha portato addirittura ad una paralisi dell’attività di supervisione dell’Organizzazione. E, sebbene, negli anni successivi, il conflitto si sia progressivamente attenuato, la questione ha continuato a riaffiorare periodicamente.

È proprio in questo contesto che, nel 2023, il Consiglio di amministrazione dell’OIL, vale a dire il suo organo esecutivo, preso atto della gravità e della persistenza del disaccordo, e preoccupato per le ripercussioni della controversia tanto sul funzionamento dell’Organizzazione, quanto sulla credibilità del suo sistema di norme, ha deciso di adire la Corte Internazionale di Giustizia ai sensi dell’art. 37 della Costituzione dell’OIL, nel tentativo di ottenere un chiarimento idoneo a porre fine al contrasto.

La decisione di sottoporre la controversia interpretativa alla Corte internazionale di giustizia, tuttavia, non fu affatto unanime. I rappresentanti dei datori di lavoro, sostenuti anche da alcuni Stati, hanno infatti espresso una netta contrarietà al ricorso al procedimento consultivo, ritenendo preferibile che la controversia trovasse composizione all’interno della stessa Organizzazione. L’opposizione a tale scelta si fondava, tra l’altro, sul timore che il deferimento della questione a un organo estraneo al sistema tripartito dell’OIL — imperniato sulla rappresentanza congiunta di governi, lavoratori e datori di lavoro — potesse incidere sull’equilibrio dell’Organizzazione (ci si permette di rinviare sul punto a F. Marinelli, In attesa del parere consultivo della CIG sulla Conv. n. 87/1948: e se a rischio fosse non “solo” il diritto di sciopero ma addirittura la tenuta dell’OIL?, in LDE, 2/2025).

È dunque attorno a questo interrogativo e, cioè, se il diritto di sciopero sia o meno garantito dalla Convenzione n. 87, che si sviluppa il nucleo centrale del parere della Corte.

2. Il percorso interpretativo della Corte

Con dieci voti favorevoli e quattro contrari, la Corte ha concluso come segue: alla domanda se il diritto di sciopero dei lavoratori e delle loro organizzazioni sia tutelato dalla Convenzione OIL n. 87 del 1948 sulla libertà sindacale si deve rispondere in senso affermativo.

Per giungere a tale conclusione, la Corte si è avvalsa degli artt. 31 e 32 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969, che disciplinano, rispettivamente, la regola generale e i mezzi complementari di interpretazione dei trattati. Infatti, sebbene tali disposizioni siano successive alla Convenzione OIL n. 87, la Corte le ha, nondimeno, ritenute applicabili, in quanto espressione di principi di diritto internazionale consuetudinario.

Ed è proprio attorno a queste due norme che si sviluppa l’intero impianto argomentativo su cui si fonda il parere.

Consapevole della delicatezza della questione, la Corte procede, infatti, con particolare rigore, dapprima, a interpretare la Convenzione n. 87 alla luce della regola generale di interpretazione dei trattati sancita dall’art. 31 della Convenzione di Vienna, per poi verificare tale interpretazione attraverso i mezzi complementari contemplati dall’art. 32.

Muovendo dall’art. 31 della Convenzione di Vienna, la Corte ricorda che i trattati devono essere interpretati in buona fede, attribuendo ai termini impiegati il loro significato ordinario nel contesto in cui si inseriscono e alla luce dell’oggetto e dello scopo del trattato stesso. Lo stesso art. 31 precisa che, ai fini interpretativi, per “contesto” devono intendersi il testo del trattato, il suo preambolo e gli eventuali allegati, nonché gli accordi conclusi tra le parti in relazione alla conclusione del trattato.

Ma c’è di più. L’art. 31 – ed è questo uno dei passaggi centrali del ragionamento della Corte – impone di valorizzare un’interpretazione che tenga conto anche di ulteriori elementi, quali gli accordi successivi e la prassi formatasi posteriormente alla conclusione del trattato oggetto di analisi, nonché di qualsiasi norma pertinente di diritto internazionale applicabile nei rapporti tra le parti. Ciò premesso, la Corte osserva, anzitutto, che l’assenza di un espresso riferimento al diritto di sciopero nella Convenzione n. 87 non può essere interpretata automaticamente come volontà di escludere tale diritto dall’ambito di applicazione della Convenzione. Un simile argomento – precisa la Corte – potrebbe infatti valere soltanto se il testo della Convenzione, il suo contesto, il suo oggetto e il suo scopo deponessero chiaramente in tal senso.

Al contrario, secondo la Corte, la lettura congiunta degli artt. 2, 3 e 10 della Convenzione n. 87 conduce a una conclusione opposta. Tali disposizioni riconoscono infatti alle organizzazioni costituite dai lavoratori, al fine di promuovere e difendere i loro interessi, il diritto di determinare liberamente le proprie “attività”, tanto sul piano interno quanto su quello esterno, senza tuttavia precisarne il contenuto. E proprio l’assenza di una definizione esplicita di attività consente alla Corte di interpretare il termine secondo il suo significato ordinario, vale a dire come qualsiasi azione diretta al perseguimento di uno specifico fine.

Muovendo da questa premessa, il successivo sviluppo del ragionamento della Corte appare pressoché inevitabile: poiché il significato ordinario del termine “attività” comprende, secondo la Corte, qualsiasi azione intrapresa per perseguire un determinato obiettivo, e poiché lo sciopero consiste – secondo la definizione tratta dalla giurisprudenza del Comitato sulla libertà sindacale dell’OIL – in una interruzione temporanea o in un rallentamento volontario del lavoro da parte di uno o più gruppi di lavoratori finalizzato a sostenere, contrastare o promuovere determinate rivendicazioni, esso può essere ricondotto alla nozione di “attività” indicato nella Convenzione n. 87 e rientrare, pertanto, nella tutela della libertà sindacale prevista da tale strumento.

A sostegno di tale conclusione, la Corte richiama altresì l’oggetto e lo scopo della Convenzione n. 87 presenti nel suo preambolo: garantire la libertà sindacale quale strumento essenziale per il miglioramento delle condizioni di lavoro e il perseguimento di un progresso sociale duraturo. In questa prospettiva, la Corte osserva come, da un lato, lo sciopero costituisca uno dei principali strumenti attraverso cui i lavoratori e le loro organizzazioni promuovono e tutelano i propri interessi, contribuendo così al miglioramento delle condizioni di lavoro e all’effettivo esercizio della libertà sindacale; dall’altro lato, come la libertà sindacale rappresenti una condizione essenziale affinché le organizzazioni dei lavoratori possano intraprendere azioni collettive dirette alla promozione e alla tutela degli interessi dei propri membri, anche mediante l’esercizio del diritto di sciopero.

La Corte prosegue poi il proprio ragionamento misurandosi con i criteri elaborati dall’art. 31 della Convenzione di Vienna in tema di accordi e prassi successiva delle parti nell’interpretazione dei trattati. È proprio in questo passaggio che il parere affronta uno dei nodi più delicati dell’intera vicenda.

La Corte osserva infatti che, sebbene gli organi di controllo dell’OIL riconducano da decenni il diritto di sciopero nell’ambito della tutela offerta dalla Convenzione n. 87, e le dichiarazioni di tali organi debbano essere tenute in particolare considerazione, esse non bastano, di per sé, a configurare una prassi successiva idonea a dimostrare l’esistenza di un accordo tra le parti sull’interpretazione della Convenzione ai sensi dell’art. 31 della Convenzione di Vienna. Ciò – precisa la Corte – vale sia con riferimento alle dichiarazioni degli organi di controllo considerate in sé, sia rispetto alla loro capacità di riflettersi in una prassi successiva degli Stati. La Corte osserva infatti che, sebbene la maggioranza degli Stati parti della Convenzione n. 87 abbia avallato l’interpretazione degli organi di controllo, alcuni Stati vi si sono espressamente opposti, da ultimo nell’ambito del procedimento consultivo de quo. Proprio tale dissenso – precisa la Corte – impedisce di ravvisare una prassi successiva idonea a dimostrare l’esistenza di un accordo tra le parti sull’interpretazione della Convenzione.

La Corte giunge così a una conclusione di particolare rilievo: sebbene le interpretazioni degli organi di controllo dell’OIL godano di indubbia autorevolezza – tanto che la Corte riconosce loro espressamente un great weight – esse non sono tuttavia sufficienti, di per sé sole, a integrare una prassi successiva ai sensi dell’art. 31 della Convenzione di Vienna.

La Corte valorizza, invece, l’ultimo dei criteri interpretativi previsti dall’art. 31 della Convenzione di Vienna, che impone di tenere conto, nell’interpretazione dei trattati, delle norme pertinenti di diritto internazionale applicabili nei rapporti tra le parti.

A questo riguardo, la Corte osserva, anzitutto, che non esiste alcun trattato internazionale contenente una disciplina del diritto di sciopero vincolante per la totalità degli Stati parti della Convenzione n. 87. Ciò nondimeno, essa precisa che, affinché norme di diritto internazionale possano essere considerate pertinenti ai fini interpretativi, non è necessario che esse vincolino tutti gli Stati parti del trattato oggetto di interpretazione – ed è proprio questo il punto centrale del ragionamento della Corte. Nel caso di specie, dunque, ciò che rileva è verificare non tanto l’esistenza di norme internazionali sul diritto di sciopero vincolanti per tutti gli Stati parti della Convenzione n. 87, quanto piuttosto la presenza di un quadro normativo internazionale largamente condiviso, idoneo a orientare l’interpretazione della Convenzione nel senso di ricomprendere, tra le libertà da essa garantite, anche il diritto di sciopero.

Muovendo da tale prospettiva, la Corte individua quali norme pertinenti quelle contenute nei due Patti fondamentali delle Nazioni Unite del 1966, vale a dire il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali e il Patto internazionale sui diritti civili e politici. Entrambi i Patti, infatti, collegano il diritto di sciopero alla tutela della libertà sindacale, seppure secondo modalità differenti. Il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali riconosce espressamente il diritto di sciopero all’art. 8, dedicato alla libertà sindacale, pur subordinandone l’esercizio al rispetto delle legislazioni nazionali. Diversamente, il Patto internazionale sui diritti civili e politici non contiene alcun esplicito riferimento al diritto di sciopero, limitandosi a garantire, all’art. 22, la libertà di associazione anche nella sua dimensione sindacale. Ciò nondimeno, tale disposizione è interpretata da oltre venticinque anni dal Comitato per i diritti umani delle Nazioni Unite – organo incaricato di vigilare sull’attuazione del Patto – nel senso di ricomprendere, tra le libertà garantite, anche il diritto di sciopero.

A ciò va aggiunto – precisa la Corte – che vi è una larghissima coincidenza tra gli Stati parti della Convenzione n. 87 e quelli vincolati dai due Patti delle Nazioni Unite. Il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali conta, infatti 173, Stati parti e soltanto otto Stati aderenti alla Convenzione n. 87 non aderiscono a tale Patto; analogamente, il Patto internazionale sui diritti civili e politici conta 175 Stati parti e soltanto sette Stati aderenti alla Convenzione n. 87 non vi aderiscono.

Secondo la Corte, tutti questi elementi, considerati nel loro insieme, risultano decisivi nel dimostrare l’esistenza di una concezione largamente condivisa tra gli Stati parti della Convenzione n. 87 secondo cui il diritto di sciopero costituisce una componente della libertà sindacale.

Una volta chiarito che, dall’interpretazione della Convenzione n. 87 alla luce della regola generale di interpretazione dei trattati stabilita dall’art. 31 della Convenzione di Vienna, il diritto di sciopero risulta ricompreso nella libertà sindacale garantita dalla Convenzione, la Corte procede a esaminare la Convenzione anche alla luce dei mezzi complementari di interpretazione previsti dall’art. 32 della stessa Convenzione di Vienna.

La Corte ricorda, infatti, che l’art. 32 consente di fare ricorso a tali mezzi – tra cui vengono espressamente menzionati i lavori preparatori dei trattati e le circostanze nelle quali sono stati conclusi – al fine di confermare il significato già ricavato attraverso l’applicazione della regola generale di interpretazione prevista dall’art. 31.

A questo punto, la Corte compie un passaggio particolarmente significativo, osservando che l’elenco dei mezzi complementari indicato nell’art. 32 non deve essere considerato tassativo. Da tale premessa la Corte trae la conclusione che, oltre ai lavori preparatori della Convenzione n. 87 e alle circostanze nelle quali è stata conclusa, siano da utilizzare quali mezzi supplementari di interpretazione anche: le pronunce degli organi di controllo dell’OIL; la prassi successiva degli Stati parti della Convenzione n. 87; nonché gli strumenti regionali pertinenti e la relativa elaborazione giurisprudenziale.

Dall’esame dei lavori preparatori la Corte non ricava elementi conclusivi. Dalla loro analisi emerge infatti che la discussione si concentrò soprattutto sul tema dello sciopero con riguardo ai funzionari pubblici, mentre la questione del diritto di sciopero in termini generali rimase priva di una presa di posizione esplicita. Ne consegue – conclude la Corte – che dai suddetti documenti non sia possibile ricavare con chiarezza l’intenzione dei redattori della Convenzione n. 87 di escludere il diritto di sciopero dal suo ambito di applicazione.

Diverso è, invece, il rilievo attribuito dalla Corte all’orientamento consolidato degli organi di controllo dell’OIL i quali, come detto, da decenni riconducono il diritto di sciopero nell’ambito della libertà sindacale garantita dalla Convenzione n. 87. Secondo la Corte, infatti, tale orientamento, pur non potendo costituire di per sé una prassi successiva rilevante ai sensi dell’art. 31 della Convenzione di Vienna, a causa, come visto, della persistente opposizione di alcuni Stati, può nondimeno assumere rilievo quale mezzo complementare di interpretazione della Convenzione n. 87 ai sensi dell’art. 32, in considerazione della funzione di supervisione esercitata dagli organi dell’OIL e l’elevato numero di  Stati parti della Convenzione n. 87 che, nel tempo, hanno accettato o avallato tale interpretazione.

La Corte si sofferma, poi, sui principali strumenti regionali in materia di diritti umani, esaminando in particolare i sistemi africano, arabo, europeo e interamericano. Dall’analisi di tali strumenti – nonché dalla giurisprudenza elaborata dagli organi regionali competenti – emerge secondo la Corte un orientamento largamente condiviso tra gli Stati parti della Convenzione n. 87 secondo cui il diritto di sciopero rientra nell’ambito della libertà sindacale.

Al termine di questo lungo e articolato percorso interpretativo, la Corte giunge dunque alla conclusione che la Convenzione OIL n. 87, interpretata alla luce delle regole consuetudinarie di interpretazione dei trattati codificate agli artt. 31 e 32 della Convenzione di Vienna del 1969, debba essere letta nel senso di tutelare anche il diritto di sciopero.

3. Perché è un parere di portata storica ma non è risolutivo

A ben vedere, la conclusione raggiunta dalla Corte rappresenta un passaggio storico. Il parere rappresenta infatti il più autorevole riconoscimento internazionale universale del diritto di sciopero dalla nascita dell’OIL.

Ciò non significa, tuttavia, che esso possa dirsi risolutivo. Al contrario, pur chiarendo il nucleo centrale della controversia – ossia che il diritto di sciopero è una attività rientrante tra quelle protette dalla Convenzione OIL n. 87 del 1948 sulla libertà sindacale – il parere lascia irrisolti numerosi profili problematici e, al tempo stesso, apre nuovi interrogativi destinati ad alimentare il dibattito sul piano giuridico, istituzionale e politico.

Anzitutto la presenza, tra i giudici della Corte, di quattro voti contrari, accompagnati da articolate opinioni dissenzienti, dimostra come la questione resti profondamente divisiva anche all’interno della stessa Corte Internazionale di Giustizia. Il risultato raggiunto, dunque, seppur autorevole, appare tutt’altro che unanime.

Inoltre – come la Corte stessa chiarisce espressamente – il parere non si pronuncia sul contenuto specifico del diritto di sciopero, né sulla sua portata e sulle condizioni del suo esercizio. Restano pertanto aperte alcune delle questioni più controverse relative alle modalità di esercizio del diritto, ai suoi limiti e alla sua disciplina.

Vi è poi un ulteriore profilo critico, che con ogni probabilità avrà rilevanti ricadute sul piano istituzionale e, cioè, che il gruppo dei rappresentanti dei datori di lavoro – da sempre contrario a qualsiasi forma di “esternalizzazione” della controversia – ha dichiarato, fin dal deferimento della questione alla Corte, che non avrebbe riconosciuto efficacia vincolante al parere qualora la Corte avesse incluso il diritto di sciopero nell’ambito di applicazione della Convenzione n. 87 del 1948. La questione si presenta particolarmente complessa sul piano giuridico, poiché la stessa Costituzione dell’OIL non contiene indicazioni espresse circa la natura vincolante dei pareri resi dalla Corte ai sensi dell’art. 37. Se, infatti, alcuni documenti dell’Organizzazione sembrano riconoscere efficacia vincolante a tali pareri, altri atti dell’OIL paiono invece deporre in senso contrario (ci si permette di rinviare sul punto a F. Marinelli, Lo sciopero è un diritto di rango internazionale? L’OIL rimette la questione alla Corte Internazionale di Giustizia, in Labor, 2024, p. 405 ss.).

Il rischio, dunque, è che questo parere della Corte – richiesto al fine di porre fine a una controversia interpretativa che da decenni divide l’OIL – finisca paradossalmente per inaugurare una nuova stagione di tensioni interne all’Organizzazione, mettendone ulteriormente sotto pressione il già fragile equilibrio tripartito. E forse è proprio questo l’aspetto più problematico che emerge dall’intera vicenda: in gioco sembrerebbe esserci non soltanto il riconoscimento del diritto di sciopero sul piano internazionale universale all’interno della libertà sindacale, ma addirittura la stessa capacità dell’OIL – e, in una prospettiva più ampia, del diritto internazionale – di continuare a produrre regole condivise in un contesto globale sempre più frammentato, polarizzato e attraversato da profonde tensioni politiche e sociali.

Francesca Marinelli, professoressa associata nell’Università degli Studi di Milano

Visualizza i documenti: Corte internazionale di giustizia dell’Aia, parere consultivo 21 maggio 2026; Organizzazione internazionale del lavoro, richiesta parere consultivo 13 novembre 2023

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