1. I fatti di causa e l’iter processuale

Le due ordinanze gemelle, Cass. civ., Sez. lav., nn. 26148 e 26181 del 25 settembre 2025, nascono da controversie pressoché identiche promosse da dipendenti del Ministero della Cultura in servizio presso la Reggia di Caserta, di fatto e concretamente addetti a turni di “sottoguardia”.
Entrambi i ricorrenti avevano chiesto il pagamento delle ore di lavoro straordinario, comprese quelle prestate nei giorni festivi e domenicali, lamentando che tali prestazioni erano state eseguite in esecuzione di ordini di servizio e nell’ambito di una turnazione indispensabile al funzionamento del sito museale.

I Tribunali di primo grado avevano accolto le domande, riconoscendo il diritto al compenso per le ore eccedenti, ritenendo che la prestazione fosse stata resa su incarico del datore di lavoro e contabilizzata nella cosiddetta banca ore.

Le Corti d’appello di Napoli hanno invece riformato le decisioni, rigettando le pretese dei dipendenti. Secondo i giudici territoriali, mancava la prova di un’autorizzazione preventiva e specifica allo svolgimento del lavoro straordinario, richiesta dagli articoli 27 del CCNL Ministeri 2001 e 73 del CCNL 2006-2009, applicabili ratione temporis. Inoltre, le Corti hanno ritenuto che il lavoro domenicale fosse ordinario, in quanto rientrante nei turni programmati, e che eventuali ore eccedenti fossero già compensate mediante riposi sostitutivi.

I lavoratori hanno quindi proposto ricorso per Cassazione, articolando motivi in larga parte identici, denunciando:

– violazione degli articoli 437 e 416 c.p.c. per la tardiva contestazione, da parte dell’Amministrazione, della distinzione tra straordinario feriale e festivo;

– violazione degli articoli 115, 116 c.p.c. e 2697 c.c. per l’omessa valutazione delle prove;

– violazione degli articoli 36 e 97 Cost., nonché 2108 e 2126 c.c., per avere la Corte d’appello escluso la retribuibilità dello straordinario non formalmente autorizzato ma comunque eseguito su ordine o con il consenso dell’amministrazione.

2. Le questioni di diritto

Le cause sollevano una questione comune: se, nel pubblico impiego contrattualizzato, il lavoro straordinario privo di formale autorizzazione scritta possa dar luogo al diritto al compenso, qualora la prestazione sia stata comunque eseguita in un contesto organizzato e non insciente o prohibente domino.

Si tratta, in altre parole, di chiarire se l’autorizzazione implicita o tacita del datore di lavoro possa sostituire quella formale prevista dai contratti collettivi, e se tale consenso sia sufficiente a fondare il diritto alla monetizzazione delle ore eccedenti, in particolare nei giorni festivi.

3. Le argomentazioni della Corte di Cassazione

Le due ordinanze, entrambe redatte dalla consigliera relatrice Sarracino, offrono una risposta sostanzialmente unitaria.

La Cassazione parte dal principio dell’articolo 2697 c.c.: spetta al lavoratore che agisce per il pagamento dello straordinario provare i fatti costitutivi del diritto, e quindi l’effettivo svolgimento di lavoro eccedente e l’esistenza di un’autorizzazione, anche implicita.
La distinzione tra lavoro ordinario, straordinario feriale e straordinario festivo riguarda elementi del diritto azionato, non costituendo un’eccezione in senso stretto. Pertanto, l’amministrazione può sollevare contestazioni su tali aspetti anche in sede di appello senza incorrere in preclusioni processuali.

La Corte, tuttavia, corregge in modo decisivo l’impostazione seguita dai giudici d’appello, chiarendo che l’autorizzazione non deve essere necessariamente formale. Il diritto al compenso per il lavoro straordinario spetta anche quando la prestazione sia stata resa con il consenso tacito o implicito del datore di lavoro, purché il lavoratore non abbia agito di propria iniziativa.

Si valorizza in tal senso un orientamento ormai consolidato (Cass. 23506/2022; 18063/2023; 17912/2024; 6998/2025), secondo il quale l’autorizzazione può desumersi dal complessivo assetto organizzativo predisposto dall’amministrazione, dalle modalità di svolgimento dei turni e dalla contabilizzazione delle ore lavorate.

In particolare, l’ordinanza 26148/2025 richiama la pronuncia 23506/2022, che, con riguardo al pubblico impiego contrattualizzato, ha riconosciuto il diritto al compenso anche in caso di autorizzazione illegittima o contraria alle regole del CCNL, purché vi sia stato il consenso datoriale. Tale consenso costituisce infatti il solo elemento che condiziona l’applicabilità dell’articolo 2126 c.c., il quale tutela il lavoratore che abbia eseguito prestazioni di fatto in un rapporto non regolare.

La successiva Cass. 18063/2023 ha esteso il principio alle prestazioni “aggiuntive” nel comparto sanità, affermando che il superamento dei limiti di spesa o dei vincoli procedurali non incide sul diritto del lavoratore alla retribuzione, pur restando ferma la responsabilità dei dirigenti che abbiano disposto o consentito le prestazioni in violazione delle regole contabili.

Le ordinanze del 2025 confermano quindi che la presenza di un consenso datoriale, anche implicito, è sufficiente a giustificare il riconoscimento del compenso per lo straordinario.

4. Applicazione ai casi concreti

Nel caso deciso con l’ordinanza 26148/2025, la Corte censura la motivazione della sentenza d’appello per aver escluso che l’ordine di servizio n. 18/2014 potesse implicare l’autorizzazione al lavoro festivo, nonostante l’evidente necessità di garantire la continuità dell’apertura della Reggia di Caserta anche la domenica.

È, secondo la Cassazione, “di tutta evidenza che i lavoratori non si siano recati a prestare servizio nei giorni festivi di propria iniziativa, ma sulla base di un’organizzazione eterodiretta del lavoro”.

Pertanto, la Corte accoglie il terzo motivo di ricorso, cassa la sentenza e rinvia alla Corte d’appello di Napoli affinché verifichi, alla luce delle risultanze istruttorie, se la prestazione festiva debba considerarsi parte del turno ordinario o configurare lavoro straordinario da remunerare.

Analoga conclusione è raggiunta nell’ordinanza 26181/2025, nella quale la Cassazione riscontra anche un vizio di motivazione “contraddittoria” nella decisione impugnata: la Corte territoriale, da un lato, aveva negato la sussistenza di lavoro straordinario festivo, dall’altro aveva affermato che esso doveva ritenersi non autorizzato e compensato con riposi, mostrando così incoerenza logica.

Anche in questa seconda pronuncia, la Suprema Corte ribadisce che l’autorizzazione può essere implicita e che spetta al giudice del rinvio accertare se le prestazioni domenicali e festive fossero eseguite in attuazione di un turno ordinario o in regime di eccedenza rispetto alle 35 ore settimanali.

In entrambe le ordinanze si invita inoltre il giudice del rinvio a distinguere, con riferimento al personale “turnista”, tra lavoro domenicale ordinario e lavoro festivo straordinario, alla luce dell’articolo 26 del CCNL Ministeri 1999 e delle successive integrazioni.

5. I precedenti citati nella motivazione

Oltre alle già richiamate Cass. 23506/2022, 18063/2023, 17912/2024 e 6998/2025, le ordinanze fanno riferimento a Cass. 30744/2017 e 6172/2020 sull’ambito dell’onere di contestazione (limitato ai fatti storici, non alle valutazioni giuridiche), e a Cass. 7641/2022 in tema di applicazione del principio iura novit curia ai contratti collettivi di comparto.

È inoltre citata Cass. 13661/2025, decisione coeva su analoga questione di lavoro straordinario nel medesimo contesto ministeriale, il cui percorso argomentativo viene espressamente condiviso dai due Collegi.

6. Principi di diritto comuni

Dalle due pronunce emerge una griglia di principi sostanzialmente unitaria:
a) nel pubblico impiego contrattualizzato, il diritto al compenso per lavoro straordinario richiede la prova dell’autorizzazione, ma questa può essere anche implicita, purché il lavoratore non agisca di propria iniziativa e la prestazione si collochi in un assetto organizzativo noto e accettato dal datore di lavoro;

b) la mancanza di una formale autorizzazione scritta non esclude il diritto alla retribuzione se la prestazione è stata eseguita con il consenso tacito dell’amministrazione;

c) la distinzione tra lavoro festivo ordinario e straordinario deve essere compiuta caso per caso, in base alla contrattazione collettiva applicabile ai lavoratori turnisti;

d) l’onere probatorio grava sul lavoratore, ma il datore di lavoro non può sottrarsi al pagamento delle ore rese in eccedenza quando risulti che le prestazioni erano necessarie all’organizzazione del servizio;

e) la violazione delle regole interne sull’autorizzazione allo straordinario incide solo sul piano della responsabilità dirigenziale, non sul diritto del dipendente alla retribuzione per l’attività effettivamente svolta.

7. Prime considerazioni conclusive

Le ordinanze 26148 e 26181 del 2025 rappresentano una tappa importante nell’evoluzione del diritto del lavoro pubblico contrattualizzato. La Cassazione, in linea con un orientamento ormai consolidato, abbandona una visione formalistica dell’autorizzazione allo straordinario, ponendo l’accento sulla effettività della prestazione e sull’eterodirezione datoriale.

Tale impostazione risponde a un criterio di equità sostanziale: il lavoratore che esegue attività eccedente in un contesto organizzato e con il consenso, anche tacito, dell’amministrazione non può essere privato della retribuzione per il solo difetto di un atto formale. Il principio di buona fede e correttezza nell’esecuzione del contratto (articolo 1375 c.c.) si traduce così in un vincolo di reciprocità tra datore e prestatore di lavoro.

Resta fermo, tuttavia, che il lavoratore deve dimostrare non solo di aver svolto le ore eccedenti, ma anche che l’amministrazione ne fosse a conoscenza o le avesse tollerate; diversamente, il rapporto di lavoro pubblico non può trasformarsi in un ambito di autogestione delle prestazioni.

Sul piano sistematico, le decisioni si inseriscono nel solco delle pronunce che, negli ultimi anni, hanno progressivamente assimilato il regime del pubblico impiego a quello del settore privato, pur mantenendo la distinzione funzionale tra profili retributivi e responsabilità amministrativo-contabile. Il richiamo all’articolo 2126 c.c. e ai principi costituzionali di cui agli articoli 36 e 97 Cost. consente di valorizzare la tutela del lavoro effettivo, senza derogare ai vincoli di legalità e di spesa pubblica.

In prospettiva, la nozione di “autorizzazione implicita” – che la giurisprudenza di legittimità ormai riconosce con continuità – appare destinata a stabilizzarsi come clausola generale di equità sostanziale nel pubblico impiego. Essa impone, tuttavia, una rinnovata attenzione organizzativa da parte delle amministrazioni, chiamate a formalizzare i criteri di programmazione dei turni e di rendicontazione delle ore eccedenti, al fine di evitare contenziosi futuri.

8. (segue) Riflessioni di metodo sulla questione dell’autorizzazione allo straordinario nel lavoro pubblico contrattualizzato

Le due ordinanze del 25 settembre 2025 (nn. 26148 e 26181) si inseriscono in una linea giurisprudenziale ormai tesa a superare la visione formalistica che ha dominato per decenni il tema del lavoro straordinario nella pubblica amministrazione. Il confronto con la dottrina consente di leggere queste decisioni non solo come applicazioni di diritto contrattuale, ma come segnali di un mutamento metodologico nella giurisprudenza di legittimità.

Sull’argomento della autorizzazione per il lavoro straordinario, in genere, cfr. Camilla F., Straordinario retribuito con consenso implicito nel pubblico impiego, in Diritto & Giustizia, 2025, 6, 133; F. Pedroni, Presupposti e prova del diritto al compenso del lavoro straordinario nel pubblico impiego privatizzato, in IUS Lavoro, 2025; E. Cumani, Nota a Consiglio di Stato n. 5057/2025, in Lavoro nelle p.a., 2006, 962, 5.

8.1. Dal formalismo amministrativo al metodo sostanzialistico

Sull’argomento specifico possono vedersi M.R. Calamita, Retribuzione spettante al dipendente pubblico per lavoro straordinario svolto oltre i limiti relativi al contenimento della spesa pubblica, in www.rivistalabor.it, 6 ottobre 2025; D. Serra, Mancata autorizzazione del lavoro straordinario nel pubblico impiego, ivi, 25 agosto 2025; D. Serra, Sull’autorizzazione implicita allo svolgimento di prestazioni di lavoro straordinario nell’impiego pubblico privatizzato, ivi, 22 marzo 2025; G. Toscano, Preventiva autorizzazione dello straordinario nel lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni e diritto al compenso, in Lav. Giur., 2023, 492, che commenta Cass. 27 luglio 2022, n. 23509. Questo ultimo Autore prende posizione contro l’orientamento espresso dalla Cassazione nella sentenza, che ribadiva la necessità di un’autorizzazione preventiva e formale, escludendo ogni valore “in sanatoria” alla certificazione postuma dell’amministrazione. L’Autore critica tale rigidità, sottolineando come, a seguito della privatizzazione del pubblico impiego, l’autorizzazione non possa più essere intesa come atto amministrativo, ma come atto di gestione contrattuale del datore di lavoro pubblico.

Le ordinanze del 2025 accolgono implicitamente questa prospettiva: la Corte vi adotta un metodo funzionale, riconoscendo che l’autorizzazione può essere anche implicita o tacita, purché la prestazione derivi da un’organizzazione eterodiretta e non da iniziativa del lavoratore. Il diritto al compenso si fonda dunque sulla effettività della prestazione e sull’accettazione, anche per facta concludentia, da parte dell’amministrazione.

Il metodo cambia: la Cassazione abbandona la logica pubblicistica della “legittimità dell’atto” e si colloca in un’ottica civilistica di corrispettività (art. 36 Cost. e art. 2126 c.c.), valorizzando il principio di buona fede nell’esecuzione del rapporto.

8.2. L’autorizzazione come indice di eterodirezione

La dottrina ricostruisce il significato sostanziale dell’autorizzazione come strumento di controllo sull’effettiva necessità del ricorso allo straordinario, funzionale al principio di buon andamento. Ma tale finalità può essere perseguita anche attraverso condotte non formali: il consenso verbale o la tolleranza dell’amministrazione valgono come manifestazione dell’eterodirezione del datore di lavoro.

Le ordinanze del 2025 fanno proprio questo passaggio metodologico: l’autorizzazione diviene una questione di fatto, accertabile attraverso indizi, turnazioni, ordini di servizio e contabilizzazione delle ore. La Corte, coerentemente, rimette ai giudici di rinvio l’accertamento della natura “ordinaria” o “straordinaria” delle prestazioni sulla base del contesto organizzativo.

Ne discende un mutamento nel piano probatorio: mentre l’onere della prova grava sempre sul lavoratore, esso si amplia alla possibilità di dimostrare la consapevolezza datoriale mediante presunzioni e comportamenti concludenti. L’autorizzazione non è più un atto formale, ma un fatto negoziale idoneo a produrre effetti retributivi.

8.3. Il principio di buon andamento come parametro flessibile

Il principio di buon andamento (art. 97 Cost.) non impone forme scritte, ma richiede solo che l’azione amministrativa sia efficiente e proporzionata. Le decisioni del 2025 si muovono nella stessa direzione, separando la responsabilità contabile dei dirigenti dal diritto alla retribuzione del lavoratore.

La Cassazione distingue correttamente i due piani: il rispetto dei vincoli di bilancio e delle procedure autorizzative incide sulla legittimità gestionale e sulla responsabilità dirigenziale, ma non può travolgere il diritto del lavoratore alla retribuzione per il lavoro effettivamente svolto.

Ciò comporta un significativo spostamento metodologico dal piano pubblicistico-organizzativo al piano obbligatorio-civilistico del rapporto di lavoro, coerente con la natura privatistica del pubblico impiego contrattualizzato.

8.4. Una ricomposizione del quadro giurisprudenziale

L’analisi della giurisprudenza del 2023 evidenziava l’esistenza di due filoni giurisprudenziali contrapposti:
– il primo, tradizionale, esige la preventiva autorizzazione scritta (Cass. 41251/2021, 2736/2016, 20789/2007);

– il secondo, più recente, riconosce l’efficacia dell’autorizzazione implicita o in sanatoria (Cass. 20391/2021, 23506/2022, Cons. Stato 1671/2014).

Le ordinanze del 2025 si collocano in modo chiaro nel secondo orientamento, ma introducono una precisazione metodologica: non ogni “tolleranza” datoriale vale come autorizzazione, bensì solo quella che si traduce in un comportamento organizzativo concludente. In altri termini, la Cassazione non nega la necessità di un atto autorizzativo, ma ne ridisegna la prova e la funzione, attribuendole un contenuto sostanziale di consapevole accettazione del lavoro eccedente.

8.5. Il nesso tra forma e sostanza dell’autorizzazione

Invero, l’articolo 34 del CCNL Sanità 1998/2001 non prescrive la forma scritta ad substantiam, ma solo ad probationem. Le ordinanze del 2025, pur riferendosi al comparto Ministeri, implicitamente confermano questa tesi: la forma scritta non è elemento costitutivo, bensì mezzo di prova privilegiato.

Si afferma così un principio metodologico di proporzionalità: il diritto alla retribuzione non può essere escluso per il mero difetto formale, se l’autorizzazione risulta da comportamenti univoci e verificabili. La tutela del buon andamento si realizza non nella negazione del compenso, ma nel controllo successivo sulla spesa e sulla condotta dei dirigenti.

8.6. Dalla legittimità alla giustizia del caso concreto

Da qui l’invito a leggere le controversie sullo straordinario in chiave di giustizia sostanziale e non di pura legalità formale. Le ordinanze del 2025 rispondono a questo invito metodologico: il focus si sposta dal rispetto formale della norma collettiva alla valutazione del comportamento complessivo delle parti.

È un approccio che riconduce il giudizio alla sua dimensione concreta, in linea con l’articolo 36 Cost. e con l’articolo 2126 c.c., e che mira a garantire l’equilibrio sinallagmatico del rapporto anche nel pubblico impiego. Il metodo diviene dunque induttivo e contestuale: il giudice deve analizzare il contesto organizzativo, il sistema dei turni, gli ordini di servizio e la consapevolezza datoriale per individuare se l’autorizzazione possa dirsi effettivamente esistente.

Pasquale Dui, avvocato in Milano e professore a contratto nell’Università degli Studi di Milano-Bicocca

Visualizza i documenti: Cass., ordinanza 25 settembre 2025, n. 26148; Cass., ordinanza 25 settembre 2025, n. 26181

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