1. Un problema trentennale che la Consulta non ha inteso rinviare

La sentenza della Corte Costituzionale 30 ottobre 2025, n. 156 ha sancito l’illegittimità dell’art. 19, primo comma, L. 300/70, “nella parte in cui non prevede che le rappresentanze sindacali aziendali possono essere costituite ad iniziativa dei lavoratori in ogni unità produttiva anche nell’ambito delle associazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.”.

Questo scritto mira a fornire alcuni spunti di riflessione in ordine all’applicazione concreta del criterio prescelto dalla Consulta. Pertanto, a tale fine, non racconterò tutta la storia dell’art. 19 L.300/70, ma ricorderò alcuni snodi che ritengo utili al mio scopo.

L’applicazione concreta della decisione della Consulta non sarà semplice, sia per la complessità del tema che affronta, sia, come vedremo, per le caratteristiche della soluzione prescelta.

Partendo dal primo profilo,  è fondamentale ricordare che l’art. 19  contiene una disposizione centrale dello Statuto dei lavoratori perché detta i criteri che consentono la costituzione delle “Rappresentanze sindacali aziendali”, che possono usufruire delle prerogative descritte dal titolo III dello Statuto dei lavoratori. La Corte Costituzionale si è mostrata consapevole di tale importanza da tempo risalente, tanto che  nella storica sentenza n. 30 del 1990, ha ricordato che “La protezione accordata dallo Statuto dei diritti dei lavoratori alle organizzazioni sindacali si articola su due livelli.” Sopra il primo livello, che consiste essenzialmente nell’assicurazione della libertà di associazione e azione sindacale e nella tutela contro le discriminazioni, vi è “Il secondo livello [che] esprime la politica promozionale perseguita dal legislatore al precipuo fine di favorire l’ordinato svolgimento del conflitto sociale, e comporta una selezione dei soggetti collettivi protetti fondata sul principio della loro effettiva rappresentatività. Ad essi sono attribuiti diritti ulteriori idonei a sostenerne l’azione, come quelli di tenere assemblee, disporre di locali, fruire di permessi retribuiti (artt. 20, 23, 27) ecc.”.

Solo i sindacati che riescono a costituire una RSA possono esercitare i diritti che pesano sul datore di lavoro, acquisendo strumenti importanti di ulteriore crescita – basti pensare che con le assemblee si entra concretamente nei posti di lavoro e con il divieto di trasferimento si rafforzano i delegati aziendali –  ma anche un valore simbolico da non sottovalutare, la patente di effettiva rappresentatività, da spendere nei diversi contesti istituzionali e sindacali.

L’importanza della norma nella vita sindacale, però, da sola non giustifica quello che credo sia il  primato dell’art. 19 nel panorama del diritto del lavoro, e forse di tutto il diritto civile: essere stato oggetto di ben 6 decisioni della Consulta, compresa l’ultima, in commento (n. 54/1974, n. 334/1988, n. 30/90, n. 244/1996, n. 231/2013, n. 156/2025) e di due quesiti referendari nel 1995 peraltro nella stessa tornata, il massimalista che mirava a concedere a tutte le organizzazioni sindacali le prerogative di cui al Titolo III L. 300/70 e il minimalista, l’unico vittorioso, da cui è fuoriuscito il testo dell’art. 19 L. 300/70 che ha tormentato tutti i protagonisti del diritto sindacale per trent’anni, ovverosia quello che concedeva l’RSA al sindacato firmatario di contratti collettivi applicati in azienda.

Ci sono almeno altri due motivi che spiegano la complessa vicenda della fattispecie in discussione.

In primo luogo, sebbene il lavoro, il sindacato e la società siano molto cambiati dal 1970, il testo dell’art. 19 L. 300/70 si è mostrato impermeabile ad interpretazioni volte a adattarlo ai nuovi assetti sociali e il referendum del 1995 non ha dato soluzioni, anzi.

Come è noto, l’art. 19 L. 300/70, nella versione originale,  prevedeva due ipotesi di costituzione delle RSA,  nell’ambito

“a) delle associazioni aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale;

[e]
b) delle associazioni sindacali, non affiliate alle predette confederazioni, che siano firmatarie di contratti collettivi nazionali o provinciali di lavoro applicati nell’unità produttiva. “

Con questa formulazione, il legislatore costituiva una situazione giuridica partendo da una situazione di fatto  che decideva di  fotografare, come suggestivamente si legge nella relazione di accompagnamento al disegno di legge (S. 738 presentato dal Ministro del lavoro Giacomo Brodolini al Senato della Repubblica il 24 giugno 1969) da cui tutto iniziò.

Vale la pena riportare l’intero passaggio della relazione, che  dopo aver ricordato, ed è utile non dimenticarlo oggi, che l’obiettivo di quello che sarà l’art. 19 (nel disegno di legge era l’art. 11) fosse  “una maggiore valorizzazione del sindacato nell’ambito aziendale.” e “salvaguardare l’autonomia dell’associazione sindacale”, afferma “Soggiunge, poi, la stessa norma, che l’iniziativa della costituzione può essere assunta: a) dalle associazioni aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale; ciò in corrispondenza di una situazione di fatto, che ha posto le grandi Confederazioni, in relazione al numero degli aderenti e all’attività sindacale svolta, specie in materia di contrattazione collettiva, su di un piano tale da farne le vere protagoniste del movimento sindacale italiano; b) dalle associazioni non affiliate a Confederazioni nazionali, a condizione che siano firmatarie di contratti collettivi nazionali o provinciali applicati nell’unità produttiva; ciò perchè è sembrato del tutto opportuno conferire pure ai sindacati autonomi, che rispondono alla detta condizione, la possibilità di avvalersi della presente legge, tenuto conto anche del fatto che, in taluni settori e per certe categorie, è indiscussa la loro rappresentatività. L’uno e l’altro criterio tendono, in altre parole, a « fotografare » la realtà dei rapporti sindacali, recependo nell’ordinamento quella valutazione di rappresentatività che già opera sul piano della effettività. “

Vengono i brividi a pensare allo sforzo del legislatore teso a prendere atto della società senza strumentalizzazioni, specie oggi in cui le paure a volte guidano le leggi più dei fatti. Questo atteggiamento, in seguito, ha mostrato anche la sua faccia problematica, ma ciò non toglie quanto restituisca l’alta qualità del dibattito del tempo e la statura di chi ha realizzato una storica riforma.

Il legislatore, dicevo, si basava su due fatti, da una parte, l’esistenza delle grandi Confederazioni rappresentative per definizione, dall’altra, che la sottoscrizione di un contratto collettivo fosse espressione della rappresentatività in azienda.

Quest’ultimo fatto, rimasto l’unico di rilevanza giuridica dopo l’abrogazione referendaria della lett. a) del primo comma dell’art. 19, non ha resistito alla prova del tempo. Lo raccontava in maniera molto chiara la Fiom nell’atto di costituzione nel giudizio innanzi alla Corte Costituzionale che si è concluso con la nota sentenza n. 231/2013, la prima ad accogliere la questione di legittimità dell’art. 19 comma 1 L. 300/70. La Fiom raccontava, come riporta la sentenza n. 231/2013, che  «ormai la contrattazione collettiva ha perso il carattere acquisitivo che ha avuto per molto tempo. Oggi, non solo negli accordi gestionali delle situazioni di crisi, ma anche nei rinnovi nazionali la stessa contrattazione collettiva ha sovente un prevalente contenuto ablativo, e la forza del sindacato si manifesta non tanto nella capacità di acquisire nuovi diritti ad ogni tornata contrattuale, come è avvenuto per tanto tempo, quanto nella capacità di resistere alle sempre più pressanti ed estese richieste di flessibilità avanzate dalle imprese».  «ormai la contrattazione collettiva ha perso il carattere acquisitivo che ha avuto per molto tempo. Oggi, non solo negli accordi gestionali delle situazioni di crisi, ma anche nei rinnovi nazionali la stessa contrattazione collettiva ha sovente un prevalente contenuto ablativo, e la forza del sindacato si manifesta non tanto nella capacità di acquisire nuovi diritti ad ogni tornata contrattuale, come è avvenuto per tanto tempo, quanto nella capacità di resistere alle sempre più pressanti ed estese richieste di flessibilità avanzate dalle imprese».

Inoltre, collegare le prerogative del titolo III L. 300/70 alla firma di un contratto collettivo finiva per  conferire un potere di accreditamento al datore di lavoro, minando quell’autonomia sindacale che originariamente l’art. 19 L. 300/70 rafforzava.

Il secondo motivo che spiega la difficile vita della norma in oggetto è l’assenza del legislatore.

La Corte Costituzionale già nel 1990 ( sentenza  n. 30 del 26 gennaio 1990) affermava che la produzione di nuove regole “è ormai necessario per garantire una più piena attuazione, in materia, dei principi costituzionali.”, segnalando che “Non spetta a questa Corte individuare gli indici di rappresentatività, i modi di verifica del consenso, l’ambito in cui questa deve essere effettuata, i criteri di proporzionalità della rappresentanza e gli strumenti di salvaguardia degli obiettivi solidaristici ed egualitari propri del sindacato”. Secondo la Consulta, a ragione, la selezione conseguente al sistema a due livelli implica una scelta discrezionale che spetta al legislatore.

Nel 2013, dopo oltre 20 anni, la Corte Costituzionale, per la prima volta, adottava una sentenza additiva di accoglimento (sentenza n. 231 del 23 luglio 2013), precisando che la decisione si atteneva strettamente al petitum dei giudici remittenti, ammettendo il diritto di costituire RSA da parte del sindacato che trattava ma non firmava, dichiarando però espressamente l’insufficienza della soluzione adottata che  “non affronta il più generale problema della mancata attuazione complessiva dell’art. 39 Cost., né individua – e non potrebbe farlo – un criterio selettivo della rappresentatività sindacale ai fini del riconoscimento della tutela privilegiata di cui al Titolo III dello Statuto dei lavoratori in azienda nel caso di mancanza di un contratto collettivo applicato nell’unità produttiva per carenza di attività negoziale ovvero per impossibilità di pervenire ad un accordo aziendale.”

La Consulta si spinse fino ad indicare i criteri di misurazione della rappresentatività (numero di iscritti, richiamo alla contrattazione nel suo complesso, elezioni) utilizzabili da un eventuale normativa futura, che però, lo sappiamo, non è mai intervenuta. Di conseguenza, con la sentenza n.156/2025, la Corte Costituzionale ha dettato un criterio generale di accesso alle prerogative ex titolo III L. 300/70, realizzando quello che a ragione è stata definito una  “supplenza necessaria” (v., in proposito, M.V.BALLESTRERO, L’art. 19, St. Lav., dalla riserva confederale alla firma dei contratti collettivi e alla negoziazione. Sul pluralismo e la rappresentatività sindacale la sentenza della  Corte Costituzionale  30 ottobre 2025,n. 156 riscrive le regole, nell’intervista rilasciata a V.A.POSO, pubblicata in www.lavorodirittieuropa, n.1/2026, a cui si rinvia anche per ulteriori riferimenti).

2. I problemi non risolti dalla sentenza n.231/2013

La sentenza n.156/2025 si pone a completamento della sentenza n. 231/2013, che delineava i limiti della deduzione della rappresentatività aziendale dalla sottoscrizione di un contratto collettivo applicato in azienda. In particolare, la sentenza citata rilevava il contrasto con artt. 2, 3 e 39 Cost.  “nel momento in cui viene meno alla sua funzione di selezione dei soggetti in ragione della loro rappresentatività e, per una sorta di eterogenesi dei fini, si trasforma invece in meccanismo di esclusione di un soggetto maggiormente rappresentativo a livello aziendale o comunque significativamente rappresentativo,[…]”. Inoltre, la sentenza precisava, come ricordato in precedenza, che il criterio discusso concede al datore di lavoro, un potere di accreditamento in guisa del quale i sindacati potrebbero essere «privilegiati o discriminati sulla base non già del rapporto con i lavoratori, che rimanda al dato oggettivo (e valoriale) della loro rappresentatività e, quindi, giustifica la stessa partecipazione alla trattativa, bensì del rapporto con l’azienda, per il rilievo condizionante attribuito al dato contingente di avere prestato il proprio consenso alla conclusione di un contratto con la stessa» (sent. 231/2013).

Sennonché, la soluzione prescelta dalla sentenza n.231/2013, per stessa ammissione della Consulta, risolveva solo in parte il problema che si spostava indietro nella misura in cui consentiva al datore di lavoro di esercitare il potere di accreditamento ammettendo o meno un sindacato rappresentativo alle trattative. Proprio tale problema veniva denunciato dall’Ordinanza di rimessione del Tribunale di Modena,14 ottobre 2024, atteso che il sindacato ricorrente in quel giudizio, seppure rappresentativo in azienda, non era stato ammesso alle trattative.

3. I problemi posti dal criterio della rappresentatività comparativa sul livello nazionale

Non credo che allo stato sia utile domandarsi se la Corte Costituzionale abbia individuato il criterio migliore possibile. Di sicuro la sua applicazione concreta comporterà (e già comporta) uno sforzo importante.

In primo luogo, occorre rilevare, come ha individuato la prima dottrina che, se è vero, che la Consulta ha attinto a un criterio impiegato da tempo dal legislatore, non è meno vero che “non è utilizzato dal legislatore o dalle parti sociali in ambiti di applicazione assimilabili a quello dell’art. 19 St. lav. [..]”. Effettivamente il criterio in parola è usato, almeno nei testi legislativi più rilevanti, per realizzare una selezione tra contratti, piuttosto che tra sindacati (notazione riportata anche da M.MARAZZA,   Rappresentanza sindacale in azienda dopo Corte Cost. n. 156/2025 (più rappresentanze sindacali nei luoghi di lavoro, nuovi strumenti per governare il dumping contrattuale, in Giustizia Civile.com, 3 novembre 2025, a cui si rinvia anche per ulteriori approfondimenti).

Non a caso, tale nuova dizione è stata introdotta per la prima volta con la L. 549/95 per individuare il contratto leader da cui ricavare la retribuzione imponibile a fini previdenziali, di fatto per blindare i contratti stipulati dalle confederazioni storiche contro l’emergere dei c.d. “contratti pirata”.

Si pensi anche all’art. 51 D.lgs. 81/2015 citato anche dalla Consulta, che è rubricato “Norme di rinvio ai contratti collettivi” e precisa che “Salvo diversa previsione, ai fini del presente decreto, per contratti collettivi si intendono i contratti collettivi nazionali, territoriali o aziendali stipulati da associazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale […]”.

In questi casi al Giudice spetta un compito in parte diverso da quello a cui sarà chiamato adesso.

Da una parte, a volte il Giudice è indirizzato nella decisione dal confronto tra il numero dei sindacati che firmano ciascuno dei contratti a confronto, dall’altra, sempre di regola, si trova a dover confrontare un contratto sottoscritto dalle Confederazioni tradizionali con un contratto sottoscritto da una organizzazione  meno nota.

Il secondo problema posto dal criterio della rappresentatività comparata è che la Giurisprudenza ha formulato dei criteri (consistenza associativa, partecipazione negoziale, diffusione settoriale, la proclamazione e partecipazione gli scioperi) che non comportano una misurazione rigida e del resto non potrebbe essere altrimenti, avuto riguardo alla mancanza nel settore privato di forme di misurazione certa (vedi di nuovo M.V.BALLESTRERO, nell’intervista di V.A.POSO, sopra citata).

Ciò detto, vorrei provare a dare alcuni spunti ai fini applicativi.

4. L’impossibilità di riferirsi al Testo Unico sulla rappresentanza

In primo luogo, mi permetto con umiltà di non condividere la tesi di chi ritiene che la Consulta abbia inteso richiamare indirettamente il sistema previsto dal Testo Unico sulla rappresentanza, quasi a trasformarlo a nuovo criterio generale (si veda B. CARUSO, La rappresentatività sindacale dopo la sentenza n. 156/2025: dalla soluzione arbitrale alla supplenza sistemica, in https://csdle.lex.unict.it/sites/default/files/Documenti/WorkingPapers/Caruso_n504-2025it.pdf).

Se è’ vero che si presenta equilibrata e auspicabile una soluzione paragonabile a quella prevista dal sistema pubblico, ripresa dal TU, basata sulla media tra il dato associativo e quelle delle elezioni RSU, è anche vero che il TU sulla rappresentanza presenta dei limiti derivanti dalla sua natura contrattuale, alcuni dei quali ricordati anche dalla sentenza n.156/2025 al punto 5.3.3.

Inoltre, occorre ricordare che il Testo Unico sulla rappresentanza non ha generalizzato il ricorso alle elezioni RSU, non fosse altro perché comprende una clausola di salvaguardia (parte seconda, sezione seconda, punto 8) che prevede che il passaggio dalle r.s.a. alle r.s.u. possa avvenire solo con il consenso unanime delle organizzazioni firmatarie.

Inoltre, il Testo Unico sulla rappresentanza prevede un sistema di certificazione da parte dell’ INPS, che si basa sui dati inviati dalle aziende, che però non hanno alcun obbligo di invio né sono sottoposte a particolari controlli. Si tratta di un problema di cui sembra consapevole anche Confindustria che nella nota di aggiornamento prodotta a ridosso della pronuncia in commento ha ricordato ai suoi associati che  “è opportuno e utile invitare le imprese a rispettare l’adempimento di comunicare il dato associativo sindacale della forza lavoro all’INPS e, conseguentemente, ad effettuare le relative trattenute sindacali.” (rinvenibile tra l’altro su https://confindustriatoscanacentroecosta.it/wp-content/uploads/2026/01/Nota-di-aggiornamento-Corte-Cost-156-del-2025-RSA.pdf).

In definitiva, sebbene sia auspicabile una legge che mutui per quanto possibile nel privato il sistema pubblico, nonché la diffusione generale di sistemi elettivi delle rappresentanze aziendali, allo stato il Testo Unico sulla rappresentanza, o meglio i dati raccolti dal meccanismo delineato (e non attuato),  non rappresentano un utile parametro interpretativo.

5. La necessità di un approccio interpretativo inclusivo

Ogni tentativo di applicazione del criterio della rappresentatività comparata deve muovere dai limiti del criterio stesso indicati dalla sentenza 156/2025.

In particolare, la Corte Costituzionale afferma che “Il parametro della rappresentatività comparativa, per il carattere selettivo che lo qualifica e per la base nazionale del perimetro, potrebbe risultare restrittivo, specie per un istituto, quale la RSA, che vive in una dimensione tipicamente aziendale.

Tuttavia, questa Corte non può che attestarsi, in funzione della reductio ad legittimiate, su una soluzione avvalorata da precisi riscontri normativi, già rinvenibili nell’ordinamento.”.

L’indicazione, in termini problematici, del “carattere selettivo”  e della discrasia, per così dire, tra  problema aziendale e soluzione nazionale deve condurre ad una interpretazione del criterio prescelto in modo da allargare la platea dei sindacati ammessi alle prerogative ex titolo III L. 300/70. È utile ricordare che nella sentenza n. 231/2013 la Consulta invocava nuove regole che “conducessero a un ampliamento della cerchia dei soggetti chiamati ad avere accesso al sostegno privilegiato offerto dal Titolo III dello Statuto dei lavoratori, oltre ai sindacati maggiormente rappresentativi (sentenza n. 30 del 1990).”. In altri termini, lo spirito che ha mosso la Corte Costituzionale, e dunque l’atteggiamento interpretativo più idoneo per rispettare i principi costituzionali,  dovrà essere inclusivo. Sarebbe paradossare che muovendo da una norma che già nella sua versione originaria dava spazio alle organizzazioni sindacali diverse da quelle storiche, che ha mostrato i suoi limiti nella sua portata escludente e che è stata dichiarata incostituzionale perché precludeva i diritti a organizzazioni degne di nota, si giungesse adesso ad una interpretazione restrittiva.

Per evitare ciò la locuzione “comparativamente più rappresentative sul piano nazionale” non dovrà essere interpretata nel senso di ammettere solo poche associazioni sindacali – le OO.SS storiche e poche altre –  pena il rischio di giungere ad una interpretazione più restrittiva di quella prevista dalla versione originaria dell’art. 19 L. 300/70 che, come detto più volte, si confrontava con un quadro sindacale molto meno frammentato di quello odierno.

Senz’altro, un primo dato da tenere in considerazione ai fini di cui discutiamo è la presenza dell’organizzazione sindacale che mira alle prerogative ex titolo III L. 300/70 all’interno del CNEL, perché se è vero  che l’art. 4 comma 3 L. 936/86, essendo una normativa risalente,  ai fini dell’ammissione al CNEL delle associazioni sindacali richiama il criterio della maggiore rappresentatività, va ricordato che la Presidenza del Consiglio nel formare l’elenco compie una selezione che è un riferimento utile se non decisivo ai fini di cui discutiamo.

Inoltre, la comparazione deve tenere conto del panorama sindacale odierno in cui vi sono centinaia di organizzazioni sindacali (solo 206 quelle che hanno sottoscritto o aderito al TU sulla rappresentanza, seppure occorra segnalare che alcune sono articolazioni della medesima organizzazione).

Di conseguenza l’Organizzazione che mira alla costituzione della RSA deve poter invocare una comparazione non solo, per così dire,  verso l’alto, con le grandi organizzazioni storiche ma anche, verso il basso, con il complesso delle organizzazioni presenti nel panorama complessivo e nella  categoria di riferimento, vedendosi riconosciuto il diritto quando risultano dei dati la rendano degna di nota.

6. I primi passi della Giurisprudenza

Se non sbaglio, allo stato la questione in discussione è stata affrontata solo dal Tribunale di Perugia che con il Decreto del 16 gennaio 2026 ha rigettato il ricorso ex art. 28 presentato da una organizzazione sindacale aderente alla Confsal.

Il decreto si è concentrato esclusivamente sulla mancanza di una adeguata prova e, sembra, deduzione da parte della ricorrente.  In particolare, il Tribunale di Perugia sottolinea che la ricorrente avrebbe concentrato le sue deduzioni sull’adesione alla Confsal, dunque ad una confederazione sindacale e sulla diffusione di questa nel panorama sindacale, ad esempio con la partecipazione al CNEL e a consigli di Vigilanza e ispettivi; tale adesione però secondo il Tribunale non avrebbe alcun rilievo ai fini decisori. Sul punto non ritorno in quanto come ho detto ritengo molto rilevante l’ammissione al CNEL.

Secondo il Tribunale di Perugia il criterio della rappresentatività comparata che si tradurrebbe in ciò che “l’organizzazione si sia già imposta nel settore di riferimento pur non sottoscrivendo alcun contratto di lavoro e non partecipando alle relative trattative.” mentre nel caso all’attenzione della Tribunale sarebbe stato   “del tutto indimostrato e comunque contestato il presupposto individuato dalla Corte Costituzionale e, cioè, quello che” [l’organizzazione sindacale] “possa considerarsi organizzazione sindacale comparativamente più rappresentativa a livello nazionale nel settore del commercio” .

Nei limiti della sola lettura della motivazione, ritengo utili alcune considerazioni.

In primo luogo, ritengo che l’adesione ad una confederazione che si mostri dotata di una ragionevole rappresentatività sia un dato, se non esaustivo, comunque fortemente indicativo. La tensione verso il pluralismo richiesta dalla Consulta richiede di modulare il dato confederale con quello di categoria nel senso che i dati si possono rafforzare a vicenda.

In secondo luogo, la lettura del decreto ispira una riflessione sotto il profilo processuale. È indubbio che il criterio di cui si discute richieda una comparazione, e che sia onere del sindacato ricorrente dimostrare la presenza del requisito richiesto. E sul punto il decreto del Tribunale di Perugia riferisce di una contestazione dell’azienda, che verosimilmente vi sarà in tutti i giudizi. È utile ricordare, la contestazione aziendale non potrà essere generica e anzi l’azienda, anche sulla base del principio della vicinanza della prova, dovrà portare in giudizio tutti i dati a sua disposizione che confutino la rappresentatività del sindacato ricorrente.

In definitiva, occorre evitare che le OO.SS sindacali si trovino di fronte ad una prova diabolica che minerebbe lo spirito dell’ordinamento e gli sforzi compiuti fino a questo momento dalla Corte Costituzionale.

Bartolo Mancuso, avvocato in Roma

Visualizza i documenti: C. cost., 30 ottobre 2026, n. 156; C. cost., 30 ottobre 2026, n. 156

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