1. Quadro normativo di riferimento

Il contesto normativo di riferimento della pronuncia in commento, Cass. civ., sez. I, ordinanza, 22 marzo 2026, n. 6856 – in mancanza di un principio generale sul diritto al rimborso delle spese legali sostenute dal dipendente pubblico nel  procedimento di responsabilità civile o penale ( ora anche contabile ex art. 59 del C.C.N.L. Regioni-Enti Locali 2019-2021 del 16 novembre 2022) – è rappresentato dalla normativa contrattuale di settore, che nel caso di specie,  è individuata nell’art. 28 del C.C.N.L. del 14 settembre 2000 per le Regioni e le Autonomie Locali che testualmente dispone: «l’ente anche a tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l’apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti d’ufficio, assumerà a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interessi, ogni onere di difesa sin dall’apertura del procedimento, facendo assistere il dipendente da un legale di comune gradimento. In caso di sentenza di condanna esecutiva per fatti commessi con dolo o colpa grave, l’ente ripeterà dal dipendente tutti gli oneri sostenuti per la sua difesa in ogni stato e grado del giudizio».

La norma collettiva evidenzia chiaramente la necessità di una valutazione ex ante da parte dell’Amministrazione sulla concomitanza dei presupposti legittimanti il rimborso delle spese legali sostenute dal dipendente. Da un lato, la verifica ex ante esclude la sussistenza del conflitto di interessi, il che presuppone che l’amministrazione non sia costituita parte civile nel giudizio penale, e dall’altra, favorisce l’individuazione del difensore di concerto con il dipendente.

Infatti, la ratio sottesa alla norma collettiva (che richiama l’art. 67 del D.P.R. n. 268/1987) tutela l’immagine e il prestigio dell’amministrazione per il tramite della tutela del prestigio dei dipendenti, dunque, il riconoscimento del rimborso non può prescindere dalla tempestiva conoscenza degli addebiti al dipendente e dall’ individuazione di un difensore gradito alle parti. Contrariamente la previsione contrattuale non contempla alcun obbligo datoriale di assunzione delle spese legali sostenute dal dipendente che abbia unilateralmente provveduto alla scelta ed alla nomina del difensore di fiducia o si sia limitato a comunicarla.

La disciplina normativa, di portata più ampia e meno vincolata, prevista per i dipendenti dello Stato, art. 18 del decreto-legge n. 67/1997 dispone il rimborso delle spese legali relative a giudizi di responsabilità civile, penale e amministrativa, conclusi positivamente, per fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o l’assolvimento di obblighi istituzionali, nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato. La norma prevede altresì, previo parere dell’Avvocatura, la possibilità di anticipazioni del rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità.

2. La fattispecie concreta

In concreto un dirigente comunale coinvolto in un procedimento penale per abuso d’ufficio – assolto perché il fatto non costituisce reato – richiedeva – senza aver mai reso partecipe l’amministrazione comunale della scelta del difensore – il rimborso delle spese legali sostenute per la difesa in giudizio.

I giudici del merito negano il rimborso delle spese legali, in quanto la disciplina vigente in materia, consente l’assunzione delle spese legali da parte dell’amministrazione di appartenenza solo quando, in assenza di conflitto di interesse, verificato ex ante dall’amministrazione, il dipendente abbia espresso gradimento al difensore individuato.

Nel caso di specie il dirigente comunale, invece, provvede autonomamente alla scelta del difensore e a procedimento concluso richiede il rimborso delle spese legali sostenute.

È evidente che l’amministrazione interessata non può assumere gli oneri di difesa del dipendente in quanto non è ravvisabile dagli atti di causa la prova del «previo concerto con l’Amministrazione di appartenenza» e ancor più in quanto si è costituita parte civile nel processo penale del dipendente comprovando la sussistenza di un conflitto di interessi.

La Corte territoriale – allineandosi alla consolidata giurisprudenza di legittimità – riconosce il diritto al rimborso delle spese legali in favore del pubblico dipendente assolto nel procedimento penale esclusivamente alla concorrenza di due condizioni verificabili ex ante: l’assenza del conflitto di interessi e la concertazione del nominativo del difensore.

3. La decisione

Ricorre in cassazione il dirigente comunale lamentando la violazione e falsa applicazione delle norme collettive, in particolare dell’art. 28 CCNL cit. erroneamente applicato, invece dell’art. 12 C.C.N.L. dirigenti Enti Locali, qui richiamato per la prima volta. La pronuncia impugnata ha escluso il diritto al rimborso delle spese legali, in base  ad una  valutazione ex ante dell’amministrazione, da cui emerge il conflitto di interesse con il Comune, anziché una valutazione ex post, successiva alla sentenza di assoluzione da cui emerge «la totale estraneità ai fatti e, quindi, l’assenza di conflitto di interessi».

L’interpretazione forzata della norma collettiva formulata nel ricorso e la presunta violazione dell’art. 3 della Cost. in relazione al disposto di cui all’art. 12 C.C.N.L. «laddove non prevede che la valutazione della insussistenza di un conflitto di interessi possa essere valutata anche ex post e non solo ex ante in presenza di una sentenza assolutoria che produce i suoi effetti ex post e, quindi, fare venir meno quel conflitto di interessi che, all’inizio del procedimento penale era ipotizzabile a fronte della costituzione di parte civile della PA» sono inammissibili.

La Suprema Corte considera unicamente l’art. 28 del C.C.N.L. dipendenti enti locali e l’art. 18 del decreto-legge 25/3/1997, n. 67/1997, con lo specifico riferimento al rimborso delle spese di patrocinio legale per i dipendenti di amministrazione statali, e non anche l’art. 12 enunciato dal ricorrente di cui, però, «non si perita di trascrivere il contenuto».

L’interpretazione chiara e coerente della Suprema Corte consolida il filone giurisprudenziale in materia di rimborso delle spese legali del dipendente pubblico locale assolto nel processo penale che riconosce  il diritto al rimborso ex art. 67, comma 1, D.P.R. n. 268 del 1987, in assenza di conflitto di interessi, e se la condotta addebitata non sia stata il frutto di iniziative autonome, contrari ai doveri funzionali o in contrasto con la volontà del datore di lavoro, secondo una valutazione ex ante che prescinde dall’esito assolutorio del giudizio penale.

Coerentemente al dato testuale l’art. 28 del C.C.N.L. non configura un diritto incondizionato ed assoluto del pubblico dipendente al rimborso dell’onorario corrisposto al difensore di fiducia ma l’assunzione diretta degli oneri di difesa fin dall’inizio del procedimento, con la nomina di un difensore di comune gradimento se la valutazione ex ante escluse il conflitto di interesse tra le parti.

4. Richiami dottrinali e giurisprudenziali

Per orientamenti giurisprudenziali consolidati sugli aspetti analizzati si segnalano, in particolare:

– Cass., sez. lav, n. 17874 del 6 luglio 2018; Cass., sez. L, n. 5718 del 10 marzo 2011 e Cass., sez. L, n. 13624 del 17 settembre 2002,sulla necessaria valutazione ex ante del conflitto di interessi;

– Cass., 9 giugno 2025, n. 15279; Cass. n. 32258 del 5 novembre 2021 e Cass., Sez. Un., 13 marzo 2009, n. 6227, secondo cui la disciplina contrattuale non prevede un diritto incondizionato al rimborso ma l’assunzione diretta degli oneri di difesa, fin dall’inizio del procedimento, con la nomina di un difensore di comune gradimento (sempre che non sussista conflitto di interessi) e il principio generale, che presuppone una valutazione ex ante, in ordine alla possibile situazione di conflitto di interessi, si applica a tutti i rapporti di pubblico impiego;

– Cass. sez. lav. n. 18256 del 11 luglio 2018 e Cass. sez. lav. n. 25976 del 31 ottobre 2017 affermano che, in mancanza della previa comunicazione, non è configurabile in capo all’amministrazione l’obbligo di farsi carico delle spese di difesa sostenute dal proprio dipendente che abbia unilateralmente provveduto alla scelta ed alla nomina del legale di fiducia o dopo avere provveduto alla nomina, si limiti a comunicarla all’ente.

Per orientamenti giurisprudenziali consolidati sul rimborso spese legali ai dipendenti dello Stato si segnalano, tra le tante:

– T.A.R. Liguria, sez. I, n. 394 del 5 aprile 2023, ha affermato che «[…] il diritto al rimborso non è un diritto al completo ristoro delle spese legali sostenute dal dipendente» ma la valutazione del quantum è subordinata al parere obbligatorio e vincolante dell’Avvocatura dello Stato, dal momento che grava sulla finanza pubblica e, pertanto, deve essere contenuta «entro stretti limiti»;

– Cass. Sez. Un. n. 18046 del  l 6 giugno 2022 ha affermato che il diritto al rimborso delle spese legali del dipendente pubblico assolto nel giudizio contabile non è riservato in via esclusiva al giudice contabile stesso ma può essere chiesto al giudice del rapporto di lavoro, può anche superare l’importo eventualmente liquidato dal giudice contabile, e spetta anche se l’azione contabile non ha avuto origine dalla pubblica amministrazione;

– TAR Piemonte Torino, sez. I, n. 276 del  25 marzo 2011, secondo cui legittimamente la pubblica amministrazione (nella specie, Ministero delle Finanze, Comando Generale della Guardia di finanza) rigetta l’istanza del dipendente di rimborso delle spese legali sostenute per la difesa nell’ambito di procedimento disciplinare promosso a suo carico. Ciò in quanto, ai sensi della normativa, applicabile ratione materiae, il diritto al rimborso è limitato alle spese sostenute in giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, mentre in giurisprudenza è pacifica l’affermazione della natura non giurisdizionale del procedimento disciplinare (V. il commento alla sentenza, R. Squeglia, Non rimborsabilità delle spese legali sostenute in relazione al procedimento disciplinare: riflessioni de jure condendo, in Lav. giur., 2011, 12, 1250).

Infine, per il settore privato, Cass., sez. lav., n. 8683 del 2 aprile 2025 ha affermato che, in assenza di specifiche clausole nel CCNL o in accordi aziendali, il rimborso non è un diritto automatico.  L’onere della prova del nesso funzionale e dell’interesse del datore di lavoro rimane a carico del dipendente.

E ancora Trib. Milano, sez. X, n. 3176 del 16 aprile 2021, su una lettura estensiva della clausola di buona fede nell’esecuzione del contratto di lavoro, sottolinea che il datore di lavoro aveva un interesse diretto alla difesa del dipendente, il cui operato era stato messo in discussione nel procedimento. Si tratta di un’eccezione che si applica in casi specifici;

Per un’ampia disamina si segnala D. SERRA Rimborso spese legali al dipendente pubblico in caso di scelta unilaterale del difensore di fiducia in www.rivistalabor.it  24 Giugno 2025 a commento ordinanza Cass.  n. 15279, 9 giugno 2025, G. CORTIGIANI, Il rimborso delle spese di difesa affrontate dai pubblici dipendenti. Riflessioni e problematiche aperte in www.rivistalabor.it, 2 Dicembre 2024, L. BUSICO Le Sezioni Unite si pronunciano sul rimborso delle spese legali sostenute da un pubblico dipendente per la difesa nel giudizio contabile in www.rivistalabor.it  28 Marzo 2025, P. DUI Rimborso delle spese legali e negligenza grave del dipendente: la Cassazione ribadisce i limiti delle disposizioni del CCNL Credito in www.rivistalabor.it 30 Novembre 2025 a commento di  Cass., ordinanza 16 ottobre 2025, n. 27670.

5. Conclusioni

Con la pronuncia in commento la Suprema  Corte – garantendo il contemperamento costante dell’interesse economico del pubblico dipendente con l’esigenza di limitare gli oneri posti a carico dell’amministrazione, interpreta, coerentemente alla giurisprudenza consolidata, l’art. 28 del CCNL secondo cui il rimborso delle spese legali non configura un diritto automatico e incondizionato del dipendente pubblico assolto nel giudizio penale bensì un beneficio riconoscibile al verificarsi di condizioni fissate dalla norma collettiva o legislativa e valutate dall’amministrazione ex ante.

La fattispecie del rimborso delle spese legali è dunque una fattispecie complessa in cui il momento finale della richiesta di rimborso presuppone il superamento di una verifica puntuale ex ante sui presupposti procedurali e sostanziali previsti che nel caso di specie non avviene. In tal senso si esclude, in luogo di una valutazione ex ante, l’eventuale valutazione ex post del conflitto di interessi non fungendo l’assoluzione del dipendente come sanatoria retroattiva del conflitto di interessi esistente ab origine. A prescindere dall’esito assolutorio del procedimento penale è precluso il rimborso delle spese legali in presenza di conflitto di interessi accertato.

Maria Aiello, dirigente tecnologo CNR, responsabile Istituto di bioimmagini e sistemi biologici complessi, sede di Catanzaro

Visualizza il documento: Cass. civ., sez. Iª, ordinanza 22 marzo 2026, n. 6856

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