Premessa

Il Comitato europeo dei diritti sociali (European Committee of Social Rights, ECSR) con la decisione del 10 settembre 2025 (pubblicata il 13 marzo 2026), intervenuta a seguito di un reclamo n. 208/2022 presentato dalla Unione Sindacale di Base (USB), ha stabilito che alcuni aspetti della Legge n. 146/1990, che regola lo sciopero nei servizi pubblici essenziali, contrastano con le norme europee sui diritti umani.

Tale decisione è l’occasione per ragionare su questo importante diritto.

È giusto segnalare subito che la decisione non è vincolante, perché si tratta di un parere consultivo, ma proprio per questo è importante segnalare l’autorevolezza e il rigore della decisione per impedire che sia sottovalutata.

In quest’ottica, in via preliminare è utile definire il Comitato Europeo dei Diritti Sociali e il contesto in cui opera.

Si tratta di un comitato di esperti indipendenti istituito ai sensi dell’articolo 25 della Carta Sociale Europea, che è un Trattato del Consiglio d’Europa, adottato a Torino nel 1961 e rivisto nel 1996 ed entrato in vigore nel 1999.

Come è noto il Consiglio d’Europa – diverso dall’organo UE – è un’organizzazione internazionale che conta 46 Stati Europei ed è, per così dire, l’organo eretto nel 1949 per dare solidità alla Convenzione Europea dei diritti dell’uomo, insieme alla Corte europea dei diritti dell’uomo. In altri termini, il Consiglio d’Europa è il garante dei diritti umani nel vecchio continente.

Proprio nell’ottica di tale ruolo i diritti tutelati sono stati implementati attraverso l’adozione della Carta Sociale Europea (adottato a Torino nel 1961, rivista nel 1996 ratificata dall’Italia con la Legge 9 febbraio 1999, n. 30).

È molto significativa la parte del preambolo della Carta Sociale Europea che spiega le ragioni della sua adozione:

“Considerando che, con la Carta sociale europea aperta alla firma a Torino il l8 ottobre 1991, ed i suoi Protocolli, gli Stati membri del Consiglio d’Europa hanno convenuto di assicurare alle loro popolazioni i diritti sociali specificati in questi strumenti per migliorare il loro livello di vita e promuovere il loro benessere; Ricordando che la Conferenza ministeriale dei diritti dell’uomo, svoltasi a Roma il 5 novembre 1990 ha sottolineato la necessità, da un lato di preservare il carattere indivisibile di tutti i diritti dell’uomo, a prescindere se civili, politici, economici, sociali o culturali, e d’altro lato fornire un novo impulso alla Carta sociale europea…”.

Non è superfluo ricordare che considerare inscindibili diritti sociali e diritti civili non è retorica, ma un principio giuridico.

Il caso

Per quanto riguarda il caso in esame, l’art. 6 comma 4 parte I della Carta, rubricato “Diritto di negoziazione collettiva”, riconosce “il diritto dei lavoratori e dei datori di lavoro d’intraprendere azioni collettive in caso di conflitti d’interesse, compreso il diritto di sciopero, fatti salvi gli obblighi eventualmente derivanti dalle convenzioni collettive in vigore.”

Inoltre, l’art. G, contenuto nella parte V della Carta dedicato alla “Restrizioni” prevede che  “1. I diritti ed i princìpi enunciati nella parte I, quando saranno effettivamente attuati e l’esercizio effettivo di tali diritti e princìpi come previsto nella parte II non potranno essere oggetto di restrizioni o di limitazioni non specificate nelle parti I e II ad eccezione di quelle stabilite dalla legge e che sono necessarie, in una società democratica, per garantire il rispetto dei diritti e delle libertà altrui o per proteggere l’ordine pubblico, la sicurezza nazionale, la salute pubblica o il buon costume. 2. Le restrizioni apportate, in virtù della presente Carta, ai diritti ed agli obblighi ivi riconosciuti possono esser applicate solo per gli scopi per i quali sono stati previsti.”

Rileva poi l’Appendice alla Carta Revisionata, Parte II, Articolo 6§4:

“Si comprende che ciascuna Parte può, nella misura in cui è interessata, regolare l’esercizio del diritto di sciopero per legge, a condizione che qualsiasi ulteriore restrizione che ciò potrebbe comportare sul diritto possa essere giustificata ai sensi dell’articolo G.”.

Come anticipato, la decisione prende avvio da un reclamo presentato il 31 marzo 2022 da un sindacato italiano, l’Unione Sindacale di Base (USB), che è una confederazione sindacale presente in tutte le categorie del lavoro privato, rappresentativa in due comparti del pubblico impiego ed è uno degli 8 sindacati che siedono nel CNEL.

USB ha lamentato che le limitazioni al diritto di sciopero introdotte dalla Legge 146/1990 siano tali da produrre la negazione del diritto, in violazione delle norme della Carta sociale citate.

Per analizzare la decisione, non si può che prendere le mosse dall’importanza del diritto di sciopero nel nostro sistema.

È utile ricordare lo sciopero, non solo è un diritto costituzionale disciplinato dall’art. 40 Cost. (Il diritto di sciopero si esercita nell’ambito delle leggi che lo regolano.), ma è un architrave del sistema democratico.

Questa taratura del diritto di sciopero la scopriamo, per così dire, ragionando al contrario, perché la relazione ministeriale (vol. II, p. 289) al Codice Penale Rocco del 1930  ci teneva molto a precisare che il fascismo considerando lo sciopero come un reato realizzava  “un netto trapasso tra due regimi” e più precisamente “un energico disconoscimento del principio democratico che, all’opposto, ammette la libertà di coalizione e di sciopero” (questo passaggio della relazione è ricordato in Cort. Cost 290/74). Non c’è democrazia compiuta senza diritto di sciopero, non va dimenticato.

In questo quadro, è utile ricordare che mentre non vi è una disciplina generale sul diritto di sciopero, che si ricava direttamente dall’art. 40 Cost. e dai principi generali di diritto, vi è una disciplina specifica nell’ambito dei servizi pubblici essenziali, la legge 146/90 appunto.

L’obiettivo della norma è di regolare il diritto di sciopero (regolamentazione ammessa dalla Costituzione) in modo da bilanciarlo con i diritti costituzionali di pari rango.

La L. 146/90 considera servizi pubblici essenziali “quelli volti a garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, alla libertà ed alla sicurezza, alla libertà di circolazione, all’assistenza e previdenza sociale, all’istruzione ed alla libertà di comunicazione” (art. 1 comma 1) in relazione ai quali “la presente legge dispone le regole da rispettare e le procedure da seguire in caso di conflitto collettivo […]”, per poi indicare un elenco tra cui, per fare solo alcuni esempi, la sanità, i trasporti pubblici. Anche se, come vedremo, tale elenco è stato, secondo il Comitato, esteso eccessivamente.

È utile precisare che la Legge indica dei limiti generali per ogni ipotesi di sciopero ed in ogni settore, ma poi prevede delle modalità che consentono di dettagliare ulteriormente, e quindi di limitare, lo sciopero nel singolo settore. Ciò avviene in quanto la normativa da ampio spazio alle determinazioni contenute in accordi collettivi o previsti dalla Commissione di Garanzia per l’attuazione della Legge, istituita dall’art. 12 L. 146/90.

Nello specifico, la Legge 146/90 direttamente prevede che lo sciopero va proclamato con un preavviso di almeno 10 giorni (art. 2 L. 146/90) e che chi proclama lo sciopero deve indicare per iscritto “la durata e le modalità di attuazione, nonché le ragioni dell’astensione collettiva dal lavoro.” (art. 2 L. 146/90).

Quanto all’ulteriore necessità di specificazione, sempre secondo l’articolo 2, le Amministrazioni o le Aziende formalmente private devono  “concordare, in contratti collettivi o accordi  […] i servizi essenziali che sono tenuti a fornire,” precisando che “Tali misure possono prevedere l’astensione dallo sciopero di quote strettamente necessarie di lavoratori richiesti per svolgere i servizi e, in tal caso, indicare le modalità per identificare i lavoratori interessati, oppure possono prevedere forme di erogazione periodica e devono anche indicare intervalli minimi da osservare tra l’attuazione di uno sciopero e la proclamazione del successivo […]” Tali contratti collettivi o contratti devono in ogni caso prevedere procedure di raffreddamento e conciliazione, obbligatorie per entrambe le parti, da attuare prima che venga proclamato uno sciopero […].

In mancanza di questi accordi, di diversi codici di autoregolamentazione o se tali atti non sono considerati idonei, la Commissione di Garanzia adotterà delle misure con una sua delibera (e l’art. 13 disciplina la procedura che porta all’elaborazione delle delibere).  Sotto questo ultimo profilo, è utile ricordare che l’art. 13 L. 146/90 parlando delle regolamentazioni previste dalle delibere della Commissione prevede che “le prestazioni indispensabili devono essere individuate in modo da non compromettere, per la durata della regolamentazione stessa, le esigenze fondamentali di cui all’articolo l; salvo casi particolari, devono essere contenute in misura non eccedente mediamente il 50 per cento delle prestazioni normalmente erogate”.

Infine, l’art. 8 L. 146/90 prevede un potere di precettazione in capo al potere esecutivo un potere di precettazione “Quando sussiste un fondato pericolo di danno grave e imminente ai diritti personali protetti dalla Costituzione di cui all’articolo 1” ovverosia il potere di ridurre o vietare lo sciopero.

Di fronte a questo quadro l’organizzazione reclamante non contestava il principio di contemperamento di diritti comparabili a livello Costituzionale, ma come, da una parte alcune disposizioni della legge, dall’altra, la sua attuazione pratica, non realizzassero un bilanciamento bensì una lesione del diritto di sciopero.

In primo luogo, lamentava che l’elenco dei servizi essenziali si fosse allungato eccessivamente, facendo l’esempio della Legge n. 182/2015 che ha esteso la disciplina ai musei e altre istituzioni culturali, ricordando poi come secondo la Legge 146/90 la Commissione di Garanzia “può a sua discrezione aumentare il numero di servizi considerati essenziali”. Inoltre, USB lamentava come la Legge non individuasse un limite temporale per le procedure di conciliazione che possono essere molto lunghe (anche superiori a 30 giorni) e che indicare la durata dello sciopero al momento della sua proclamazione, o l’imposizione di un intervallo minimo tra più scioperi, anche se indetti da sindacati diversi, finisse per ledere il diritto in discussione.

Infine USB riteneva che il potere della Commissione fosse eccessivo perché può approvare e sostituire gli accordi e prevedere delle regolamentazioni difficilmente sindacabili e, come già accennato, la Commissione di Garanzia può considerare idoneo un accordo se, durante lo sciopero, il livello minimo dei servizi essenziali è fissato a non più del 50% dei servizi normalmente forniti, e solo il personale strettamente necessario è coinvolto, senza superare un terzo del personale normalmente impiegato per la fornitura completa del servizio. E secondo USB, la Commissione di Garanzia in pratica impone regolarmente il livello massimo previsto dalla legislazione.

È utile precisare che il Comitato non ha accolto alcuni rilievi critici.

In primo non ha accolto i rilievi del sindacato sulla Commissione di Garanzia ritenendo che si tratta di un’autorità indipendente le cui decisioni sono comunque sottoposte al vaglio giudiziario. In particolare, “il Comitato ritiene che non ci sia violazione dell’articolo 6§4 nella misura in cui le decisioni della Commissione di Garanzia possono essere soggette a revisione giudiziaria.”

In secondo luogo, per quanto riguarda la durata delle procedure di raffreddamento e conciliazione, considerando che tali periodi sono stati oggetto di negoziazione e che durano in media di 20 giorni.

Infine, ha ritenuto legittimo l’attribuzione al Prefetto e al Ministro del potere di ordinare ai lavoratori

di tornare al lavoro in caso di sciopero.

Le violazioni individuate dal Comitato Europeo dei Diritti Sociali

In primo luogo, il Comitato ha ricordato che “restrizioni eccessive al diritto di sciopero, cioè restrizioni che vanno oltre quanto consentito ai sensi dell’Articolo G, sia in legge che in pratica, non sono conformi alla Carta.”.

E in questo quadro ha ritenuto che la tendenza all’allargamento dell’elenco dei servizi pubblici essenziali vada contro questo principio.  Per questo “il Comitato ritiene che l’elenco dei servizi essenziali, così come ampliato dalla Legge n. 182/2015 e successivamente, sia eccessivamente ampio e che l’aggiunta di determinati servizi all’elenco non sia sufficientemente giustificata.”

E ancora:

“Il Comitato osserva che non tutti i servizi aggiunti all’elenco degli essenziali i servizi ai sensi della Legge n. 182/2015 (vedi §21 e §83 sopra) e dalla Commissione di Garanzia nel corso degli anni (vedi §22 e §49 sopra) qualificano come “servizi essenziali in senso stretto” del termine, superando i limiti dell’Articolo G poiché scioperi in tali settori non metterebbero in pericolo la vita, la sicurezza personale o la salute dell’intera popolazione o di parte di essa, né comporterebbero una crisi acuta che metterebbe in pericolo le normali condizioni di vita della popolazione e/o il funzionamento dei servizi pubblici di fondamentale importanza. 90. Alla luce di quanto sopra, il Comitato ritiene che, tenendo conto dell’eccessivamente la definizione ampia di servizi essenziali in Italia, il requisito minimo di servizio durante uno sciopero nei settori che non sono servizi essenziali nel senso stretto del termine è contrario all’Articolo 6§4 della Carta, superando i limiti dell’Articolo G della Carta.”

E’ utile sottolineare il richiamo al paragrafo 83 della decisione in cui il Comitato riprende  la disciplina dell’art. 13 L. 146/90 che consente alla Commissione di stabilire che  “il livello minimo di servizi essenziali da fornire durante lo sciopero può essere fissato a un massimo del 50% del livello di servizio completo, e il personale presente a un massimo di un terzo del personale necessario per il funzionamento del servizio completo (cfr. § 21 e § 51) e che, di propria iniziativa, la Commissione di Garanzia può “in casi particolari” e “quando lo ritiene opportuno derogare a questa regola.” (questo è un estratto del paragrafo 83).

Pertanto, il Comitato ha stigmatizzato sia l’estensione oltre lo stretto necessario dell’elenco dei servizi pubblici essenziali sia la possibilità di obbligare i lavoratori durante lo sciopero a garantire un servizio minimo così intenso.

Per quanto riguarda l’obbligo di indicare la durata di uno sciopero nell’avviso preventivo che deve

essere fornito al datore di lavoro almeno 10 giorni prima il Comitato ha precisato che “Nel caso in esame, il requisito di notificare la durata dello sciopero, combinato con l’obbligo di notificare il datore di lavoro 10 giorni prima e il fatto che la definizione di servizio essenziale in Italia è molto ampia, porta il Comitato a considerare questo obbligo come una restrizione sproporzionata al diritto di sciopero.”. Lo sciopero è una prova di forza tra le parti, obbligare il sindacato ad indicare la durata dello sciopero equivale a disinnescare la funzione dell’iniziativa di autotutela.  

Per quanto riguarda l’imposizione di un divieto di scioperi per un certo periodo di tempo dopo che è avvenuto uno sciopero (“distanziamento obiettivo”) e in determinati momenti dell’anno (“periodi esclusi”), “il Comitato considera che ciò che garantisce l’efficacia di uno sciopero include la possibilità di attuarlo durante periodi chiave; quindi, vietare lo sciopero durante determinati periodi rende il diritto di sciopero inefficace. Se queste restrizioni riguardano servizi essenziali, devono essere mirate a prevenire eccessive interruzioni dell’accesso della popolazione ai servizi essenziali, giustificate da preoccupazioni di interesse pubblico […]. Il divieto non può avere la forma di un divieto generale di scioperi, ma deve essere limitato nel tempo e nell’ambito. Soprattutto, non deve compromettere l’essenza del diritto di sciopero né privare i lavoratori del loro diritto fondamentale di intraprendere azioni collettive.”

È utile precisar che per decidere sul punto il Comitato si è agganciato alle valutazioni successive in ordine ad un’elencazione troppo lunga dei servizi essenziali e in base a ciò ha determinato quanto segue:

“Il Comitato ricorda che, al fine di essere compatibili con l’Articolo 6§4 della Carta, le norme legali relative all’esercizio delle libertà economiche stabilite dagli Stati Parte, sia direttamente attraverso la legislazione nazionale che indirettamente attraverso il diritto dell’UE, devono essere interpretate in modo da non imporre restrizioni sproporzionate all’esercizio dei diritti lavorativi come stabilito dalle leggi nazionali, dal diritto dell’UE e da altri standard internazionali vincolanti (Federazione Svedese dei Sindacati (LO) e Confederazione Svedese dei Professionisti (TCO) contro la Svezia, Reclamo n. 85/2012, decisione sull’ammissibilità e sul merito del 3 luglio 2013, §121). Di conseguenza, il Comitato ritiene che ci sia una violazione dell’Articolo 6§4 in relazione alle regole di “distanziamento obiettivo” e “periodi esclusi” quando applicate alla lunga lista eccessivamente ampliata di servizi essenziali.”

Dopo avere riportato tutte le argomentazioni del Comitato è utile riporta le Conclusioni:

“Per queste ragioni, il Comitato conclude:

– con 13 voti a 2 che non vi è violazione dell’Articolo 6§4 della Carta nella misura in cui decisioni della Commissione di Garanzia possono essere soggette a revisione giudiziaria;

– all’unanimità che vi è violazione dell’Articolo 6§4 della Carta riguardo al requisito di servizio minimo durante uno sciopero in settori che non sono servizi essenziali nel senso stretto del termine;

– con 13 voti a 2 che vi è violazione dell’Articolo 6§4 della Carta riguardo al requisito di indicare la durata di uno sciopero nell’avviso preventivo che deve essere dato al datore di lavoro almeno 10 giorni prima che venga indetto uno sciopero;

– con 13 voti a 2 che non vi è violazione dell’Articolo 6§4 della Carta riguardo alle procedure di raffreddamento e conciliazione;

– con 13 voti a 2 che vi è violazione dell’Articolo 6§4 della Carta riguardo a distanze oggettive e periodi esclusi;

– con 11 voti a 4 che non vi è violazione dell’Articolo 6§4 della Carta riguardo a potere del Ministro o del Prefetto di emettere un ordine di ritorno al lavoro dato che ci sono circostanze specifiche in cui questo potere deve essere esercitato e l’ordine può essere soggetto a revisione giudiziaria”.

In conclusione, il Comitato segnala come la disciplina legislativa italiana, e la sua attuazione, compromettano in maniera eccessiva il diritto di sciopero dei servizi pubblici essenziali. In altri termini, indicare preventivamente la durata dello sciopero, distanziare le date di sciopero in modo da ridurre le giornate disponibili all’astensione, estendere gli ambiti di applicazione della legge e allargare oltremodo i servizi garantiti, mina alla radice la potenzialità dello sciopero.

Soprattutto nella comunicazione televisiva e giornalistica lo sciopero viene raccontato come un inspiegabile disagio recato ai cittadini. Questa decisione ci consente di riportare la riflessione sull’essenza dello sciopero che è un’autotutela collettiva che esiste solo nella misura in cui produce una difficoltà alla controparte datoriale, perché è l’essenza della normale dialettica sindacale. E questa dialettica, lo ricorda la Corte Costituzionale, non è tollerata dal nostro sistema, ma è un elemento fondativo dello stesso.

Questa decisione potrà essere la base per decisioni della Giurisprudenza, sia ordinaria sia Costituzionale, ma intanto un organismo internazionale autorevole ha segnalato che in questo momento un diritto fondamentale, e si ripete la normale dialettica democratica, è oltremodo compromesso.

Bartolo Mancuso, avvocato in Roma

Visualizza il documento: Comitato europeo dei diritti sociali, decisione 13 marzo 2026, reclamo n. 208/2022

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