1. Il problema: quando la “mano pubblica” non basta a trasformare il rapporto in pubblico impiego

La sentenza in commento, Cass. 19 settembre 2025, n. 25703, affronta una questione tecnicamente complessa, ma di grande rilievo pratico: se i dipendenti di una società interamente partecipata da un ente pubblico possano vedersi negare gli incrementi retributivi previsti dal contratto collettivo nazionale di diritto privato, in ragione delle norme di contenimento della spesa pubblica e del blocco della contrattazione che, negli anni successivi alla crisi finanziaria, hanno interessato il pubblico impiego.

Il caso nasce dalla domanda proposta da alcuni lavoratori di una società partecipata dalla Città Metropolitana di Roma, poi transitati ad altra società partecipata, diretta ad ottenere differenze retributive maturate dall’aprile 2015 al febbraio 2018, in applicazione del CCNL di settore. La Corte d’appello aveva riconosciuto il diritto agli incrementi, ma solo dal 1° gennaio 2016, ritenendo che, sino al 31 dicembre 2015, operasse ancora una logica di blocco, sostanzialmente assimilabile a quella del pubblico impiego.

La Cassazione corregge questa impostazione. Il punto decisivo della pronuncia non è tanto la ricostruzione, pur ampia, della disciplina sulle società partecipate, quanto la delimitazione del confine tra vincoli pubblicistici di contenimento della spesa e diritti retributivi derivanti dal contratto collettivo nazionale applicabile a rapporti di lavoro privati. È proprio su questo crinale che l’ordinanza assume interesse sistematico.

Sulla questione di fondo dei rapporti fra pubblico e privato nelle società partecipate, cfr. G. Battistini, Progressioni di carriera nelle società partecipate dal pubblico: può dirsi assodato che si applichi l’art. 2103 c.c.?, in www.rivistalabor.it, Aggiornamenti, 24 ottobre 2025; F. Chietera, Reclutamento di personale appartenente alle categorie protette nelle società partecipate, ivi, Aggiornamenti, 19 settembre 2025; F. Chietera, Mansioni superiori e società a controllo pubblico: pubblico e privato pari non sono, ivi, Aggiornamenti, 17 febbraio 2023.

2. La sequenza normativa: dal blocco del pubblico impiego al contenimento dei costi nelle partecipate

Per comprendere la decisione occorre ricostruire, senza perdersi nel dettaglio, la successione delle norme rilevanti.

Il primo segmento è rappresentato dall’art. 9, comma 1, del d.l. n. 78 del 2010, che, per gli anni 2011, 2012 e 2013, aveva previsto il blocco del trattamento economico dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione. Tale regime era stato poi prorogato, dapprima sino al 31 dicembre 2014, e successivamente sino al 31 dicembre 2015. Su questo sistema è intervenuta la Corte costituzionale, con la sentenza n. 178 del 2015, dichiarando l’illegittimità costituzionale sopravvenuta del protrarsi del blocco della contrattazione collettiva nel pubblico impiego.

Il secondo segmento riguarda, invece, le società partecipate. Qui il legislatore non ha semplicemente “trasferito” il blocco del pubblico impiego ai rapporti di lavoro privati, ma ha progressivamente costruito un diverso meccanismo di controllo della spesa. In particolare, l’art. 4, comma 11, del d.l. n. 95 del 2012 aveva introdotto un tetto al trattamento economico complessivo dei dipendenti di determinate società controllate, parametrato all’anno 2011. Successivamente, la legge n. 147 del 2013 è intervenuta sull’art. 18, comma 2-bis, del d.l. n. 112 del 2008, imponendo alle società controllate da enti pubblici locali di attenersi al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni.

Il terzo segmento è rappresentato dal d.lgs. n. 175 del 2016, testo unico in materia di società a partecipazione pubblica. L’art. 19 conferma la regola generale: salvo deroghe espresse, ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle società a controllo pubblico si applicano il codice civile, le leggi sul lavoro subordinato nell’impresa e i contratti collettivi. La stessa disposizione prevede poi che le amministrazioni pubbliche socie fissino obiettivi di contenimento dei costi del personale e che le società li perseguano mediante propri provvedimenti, anche recependo, ove possibile, tali obiettivi nella contrattazione di secondo livello.

Questa sequenza è essenziale. Le norme non compongono un unico blocco indistinto. Il pubblico impiego contrattualizzato e il lavoro alle dipendenze delle società partecipate restano collocati su piani diversi. Nel primo caso il legislatore è intervenuto direttamente sulla dinamica della contrattazione pubblica; nel secondo ha previsto strumenti di indirizzo, controllo e razionalizzazione della spesa, ma senza trasformare automaticamente i dipendenti delle società partecipate in dipendenti pubblici.

3. Il nodo interpretativo: il contenimento della spesa non equivale alla sospensione del CCNL

La Corte d’appello aveva costruito la propria decisione su un ragionamento apparentemente lineare: poiché le società partecipate sono sottoposte a vincoli di contenimento della spesa e poiché la Corte costituzionale aveva ritenuto illegittimo il protrarsi del blocco solo con effetto dal 2015, gli incrementi retributivi avrebbero potuto essere riconosciuti solo dal 2016. Secondo questa lettura, la disciplina delle partecipate avrebbe avuto una funzione analoga a quella del blocco nel pubblico impiego.

La Cassazione respinge tale assimilazione. Il passaggio centrale è che la partecipazione pubblica non muta la natura privatistica della società né del rapporto di lavoro. La società partecipata resta soggetto di diritto privato; il rapporto dei suoi dipendenti resta regolato dal diritto comune del lavoro; il contratto collettivo nazionale conserva la propria funzione regolativa.

Da ciò discende una conseguenza decisiva: gli incrementi previsti dal CCNL non possono essere sterilizzati unilateralmente dalla società, né possono essere considerati automaticamente sospesi per effetto delle norme di contenimento della spesa. Quelle norme impongono obiettivi, vincoli, indirizzi, responsabilità gestionali; non attribuiscono però alla società il potere di disapplicare il contratto collettivo nazionale.

Il contenimento della spesa, in altri termini, non opera come clausola generale di compressione dei diritti retributivi. Opera piuttosto come vincolo organizzativo e gestionale, che deve essere tradotto mediante strumenti coerenti con la natura privatistica del rapporto: provvedimenti aziendali, politiche del personale, gestione delle assunzioni, interventi sulla contrattazione integrativa, ma non mediante la negazione automatica di aumenti retributivi maturati in base al CCNL.

4. Il significato dell’“ove possibile”: non una facoltà di ignorare il vincolo, ma un limite alla responsabilità

Particolarmente interessante è il passaggio relativo all’espressione “ove possibile”, contenuta nell’art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 175 del 2016, laddove si prevede che gli obiettivi di contenimento possano essere recepiti nella contrattazione di secondo livello.

Una lettura superficiale potrebbe intendere tale formula come una clausola di mera eventualità: se è possibile, la società interviene; se non è possibile, nulla accade. La Cassazione, richiamando propri precedenti, offre invece una lettura più precisa. L’“ove possibile” non svuota il vincolo di contenimento, ma ne chiarisce il modo di attuazione. Gli amministratori devono orientare la gestione al contenimento dei costi; tuttavia, quando tale obiettivo richiede il consenso della controparte sindacale nella contrattazione di secondo livello, il mancato raggiungimento dell’accordo non può tradursi automaticamente in responsabilità dell’amministratore.

La formula, dunque, non legittima la società a disapplicare unilateralmente il CCNL nazionale. Serve piuttosto a riconoscere che il contenimento di determinati costi può richiedere un passaggio negoziale, e che il diritto privato del lavoro non consente scorciatoie autoritative. La società pubblica, pur controllata da un ente pubblico, non dispone dei poteri unilaterali propri dell’amministrazione pubblica nei confronti dei propri dipendenti.

Questo punto è forse il più importante della decisione. La Cassazione non nega la rilevanza dell’interesse pubblico alla riduzione della spesa. Ne delimita però gli strumenti. Il fine pubblico non consente, da solo, di alterare la fonte privatistica del rapporto.

5. Il rapporto con la Corte costituzionale n. 178 del 23 giugno 2015: una decisione non esportabile automaticamente

Altro profilo rilevante riguarda l’utilizzo della sentenza della Corte costituzionale n. 178/ 2015. La Corte d’appello aveva valorizzato quella pronuncia per sostenere che il blocco fosse illegittimo solo a partire dalla pubblicazione della decisione, con conseguente esclusione degli incrementi anteriori al 1° gennaio 2016.

La Cassazione chiarisce che quel precedente costituzionale riguardava il blocco della contrattazione collettiva del pubblico impiego, non il rapporto di lavoro alle dipendenze di società partecipate regolate dal diritto privato. L’estensione analogica di quel regime alle partecipate non è consentita, perché presupporrebbe una coincidenza tra amministrazione pubblica e società controllata che l’ordinamento espressamente esclude.

La pronuncia costituzionale, dunque, non può diventare il criterio per stabilire da quando maturano gli aumenti del CCNL privato. Una volta esclusa l’applicabilità diretta del blocco del pubblico impiego ai lavoratori delle società partecipate, non vi è ragione di differire il riconoscimento degli incrementi al 2016. Essi spettano, se previsti dal contratto collettivo applicabile, sin dal momento della loro maturazione, nella specie dall’aprile 2015.

6. Il quadro giurisprudenziale richiamato: la natura privatistica delle società partecipate e i limiti delle deroghe

La soluzione accolta dalla Cassazione non nasce nel vuoto, ma si colloca all’interno di un indirizzo ormai consolidato, che la stessa ordinanza richiama con una certa ampiezza.

Il primo dato è rappresentato dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite sulla natura delle società partecipate. La Corte ricorda, in particolare, Cass. S.U. 1° dicembre 2022, n. 35421; Cass. S.U. 27 marzo 2017, n. 7759; Cass. S.U. 21 dicembre 2016, n. 26591 e Cass. 11 novembre 2019, n. 29079, dalle quali emerge il principio secondo cui la partecipazione pubblica non altera, di per sé, la natura privatistica della società. Anche quando il capitale sia pubblico, e anche quando la società persegua finalità di interesse generale, essa resta soggetta al regime giuridico proprio dello strumento societario, salvo specifiche disposizioni derogatorie. È questo il presupposto sistematico della decisione: la società partecipata non può essere automaticamente equiparata a una pubblica amministrazione, né i suoi dipendenti possono essere ricondotti, per via interpretativa, al regime del pubblico impiego.

La Corte richiama poi Cass. 1° settembre 2023, n. 25590; Cass. 1° dicembre 2022, n. 35421 per ribadire che, anche quando il legislatore introduce vincoli pubblicistici in materia di reclutamento, conferimento degli incarichi o contenimento dei costi, tali vincoli operano come deroghe puntuali e non come trasformazione generale del regime applicabile. Il diritto comune resta la regola; la disciplina pubblicistica è eccezione, e come tale richiede una base normativa espressa.

In questa prospettiva assume rilievo ancora Cass. n. 35421/2022, cit., richiamata dalla Corte sempre con riferimento all’art. 19 del d.lgs. n. 175/2016. Tale precedente chiarisce che il legislatore, nel Testo unico sulle società partecipate, ha mantenuto ferma la struttura privatistica del rapporto di lavoro, prevedendo al tempo stesso obblighi di contenimento dei costi e di corretta gestione. Il punto è decisivo: il contenimento della spesa non produce automaticamente una riduzione dei diritti individuali o collettivi dei lavoratori, ma deve essere perseguito attraverso gli strumenti compatibili con il diritto privato del lavoro.

La stessa ordinanza richiama, inoltre, Cass. 31 gennaio 2012, n. 1415, in tema di adeguatezza e sufficienza della retribuzione ai sensi dell’art. 36 Cost. Il riferimento serve a chiarire che il problema non può essere risolto semplicemente verificando se, in concreto, la retribuzione residua sia comunque sufficiente. Quando il lavoratore rivendica incrementi previsti dal CCNL applicabile, il tema non è soltanto quello della soglia costituzionale minima, ma quello della vincolatività della fonte collettiva che disciplina il rapporto. Ridurre la questione al solo parametro dell’art. 36 Cost. significherebbe spostare impropriamente il baricentro del giudizio.

Infine, la Corte valorizza Cass. 27 gennaio 2025, n. 1866, che aveva escluso l’applicazione del blocco della contrattazione pubblica ai dipendenti di società in house, sottolineando come l’in house providing non basti, da solo, a determinare l’assimilazione del rapporto a quello alle dipendenze della pubblica amministrazione. Questo precedente è particolarmente rilevante, perché si colloca in diretta continuità con il caso deciso: la società partecipata può essere sottoposta a vincoli di controllo pubblico, ma resta distinta dall’ente pubblico socio, con la conseguenza che il regime del pubblico impiego non può essere esteso oltre i casi previsti dalla legge.

7. Il punto decisionale: il CCNL non arretra davanti a un generico vincolo di contenimento

Alla luce di questo quadro, la Cassazione accoglie il ricorso incidentale dei lavoratori e rigetta il ricorso principale della società. La sentenza d’appello viene cassata nella parte in cui aveva escluso il diritto agli incrementi retributivi maturati nel periodo aprile-dicembre 2015, rinviando alla Corte territoriale per un nuovo esame conforme ai principi affermati.

Il nucleo della decisione può essere così sintetizzato: nelle società partecipate, anche interamente pubbliche, i vincoli di contenimento dei costi del personale non determinano, in assenza di una specifica previsione normativa, la sospensione automatica degli incrementi retributivi previsti dal contratto collettivo nazionale di diritto privato.

La Corte giunge a tale conclusione attraverso un percorso coerente con i precedenti richiamati. Le Sezioni Unite hanno più volte affermato che la partecipazione pubblica non muta la natura privatistica della società; la giurisprudenza successiva ha chiarito che le deroghe pubblicistiche devono essere espresse e circoscritte; le decisioni sull’art. 19 del d.lgs. n. 175/2016 hanno distinto gli obblighi di contenimento dei costi dalla possibilità di comprimere unilateralmente i diritti dei lavoratori; infine, Cass. n. 1866/2025 cit. ha escluso che il blocco della contrattazione pubblica possa essere automaticamente applicato alle società in house.

La pronuncia in commento, dunque, non nega la rilevanza dell’interesse pubblico al controllo della spesa. Ne delimita però gli strumenti. Il contenimento dei costi deve essere perseguito mediante atti di indirizzo, politiche organizzative, gestione delle assunzioni, eventuale contrattazione di secondo livello e responsabilizzazione degli amministratori. Non può invece tradursi nella disapplicazione unilaterale del CCNL nazionale, né nella cancellazione di incrementi retributivi maturati secondo la disciplina collettiva applicabile.

8. Una decisione di equilibrio: rigore sui vincoli pubblici, ma senza ibridazioni improprie

L’interesse della pronuncia sta nel suo equilibrio. Da un lato, la Corte conferma che le società partecipate non sono imprese private qualsiasi: esse sono attraversate da vincoli di razionalizzazione, indirizzo e controllo, coerenti con la provenienza pubblica delle risorse e con l’esigenza di evitare che la forma societaria diventi uno strumento di elusione della disciplina finanziaria pubblica.

Dall’altro lato, la Corte evita che tali vincoli producano una pubblicizzazione surrettizia del rapporto di lavoro. Il lavoratore della società partecipata non può essere trattato, a seconda della convenienza del momento, come dipendente privato quanto alle garanzie e come dipendente pubblico quanto alle limitazioni. Questa oscillazione, frequente nella prassi, è proprio ciò che la decisione sembra voler scongiurare.

Il sistema disegnato dalla Cassazione è più lineare: la società partecipata è soggetta a vincoli pubblici di risultato e di gestione, ma il rapporto di lavoro resta regolato dal diritto privato. Se la riduzione dei costi deve incidere su istituti contrattuali, occorrono strumenti compatibili con tale natura: contrattazione integrativa, revisione organizzativa, politiche assunzionali, atti di indirizzo della controllante recepiti con provvedimenti coerenti. Non basta invocare genericamente la finanza pubblica per negare aumenti contrattuali maturati.

9. Conclusione: il vero insegnamento della pronuncia

La decisione offre un insegnamento utile oltre il caso concreto. Le società partecipate vivono in una zona di confine, ma il confine non può essere trasformato in confusione. La loro natura ibrida non consente di selezionare, di volta in volta, la disciplina più conveniente: pubblicistica quando si tratta di contenere il costo del lavoro, privatistica quando si tratta di gestire il rapporto.

Il punto decisionale dell’ordinanza è, dunque, netto: il contenimento della spesa pubblica non è una clausola di sospensione del contratto collettivo nazionale. È un obiettivo da perseguire con strumenti appropriati. E, nel lavoro privato delle società partecipate, tali strumenti non possono tradursi nella sottrazione unilaterale di trattamenti retributivi previsti dal CCNL.

In questo senso, la Cassazione restituisce razionalità a una materia stratificata e spesso opaca. La storia legislativa degli anni 2010-2016 mostra un progressivo affinamento dei vincoli sulle partecipate, ma non autorizza a confondere tali vincoli con il blocco della contrattazione del pubblico impiego. La differenza è decisiva: nel pubblico impiego il legislatore era intervenuto direttamente sulla dinamica negoziale; nelle società partecipate, invece, ha imposto obiettivi di contenimento da attuare nel rispetto della struttura privatistica del rapporto.

È questa la chiave della pronuncia: non negare l’interesse pubblico alla sostenibilità dei costi, ma impedire che esso diventi una ragione indifferenziata di compressione dei diritti retributivi. La partecipazione pubblica incide sulla governance e sulle responsabilità gestionali della società; non cancella, però, la forza regolativa del contratto collettivo nazionale applicabile ai lavoratori.

Pasquale Dui, avvocato in Milano e professore a contratto nell’università degli Studi di Milano-Bicocca

Visualizza il documento: Cass., 19 settembre 2025, n. 25703

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