Il commento della sentenza della Cassazione a sezioni unite n. 3868 del 20 febbraio 2026 necessita di un excursus storico a carattere normativo e giurisprudenziale.

La disciplina del conferimento degli incarichi dirigenziali in ambito sanitario è dettata dall’art.15 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, più volte modificato, in particolare dal d.l. 13 settembre 2012, n. 158, convertito in l. 8 novembre 2012, n. 189 (cd. “riforma Balduzzi”) e dalla l. 5 agosto 2022, n. 118 (legge concorrenza 2021).

Il co. 1 di tale articolo, nel testo risultante dalle modifiche apportate dalla “riforma Bindi” del 1999, dispone che la dirigenza sanitaria è collocata in unico ruolo, distinto per profili professionali, e in un unico livello, articolato in relazione alle diverse responsabilità professionali e gestionali. Il d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229 ha, quindi, superato l’originaria distinzione fra dirigenza di primo e secondo livello attraverso l’istituzione di un unico ruolo della dirigenza sanitaria con graduazione delle funzioni in relazione ai diversi gradi di responsabilità professionale e gestionale (Ravera, La dirigenza medica dopo il d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, in LPA, 2000,85).

Il citato art.15 e la contrattazione collettiva (art.22 del CCNL 2019-2021) prevedono quattro tipologie di incarico dirigenziale:

1. incarico di natura professionale di base riservato ai dirigenti con meno di cinque anni di anzianità;

2. incarico di natura professionale di altissima professionalità, o di alta specializzazione, o di consulenza, di studio e ricerca, ispettivi, di verifica e controllo;

3. incarico di direzione di struttura semplice;

4. incarico di direzione di struttura complessa.

Questi ultimi sono conferibili ai dirigenti in possesso dei requisiti previsti dal d.P.R. 10 dicembre 1997, n. 484 (Regolamento recante la determinazione dei requisiti per l’accesso alla direzione sanitaria aziendale e dei requisiti e dei criteri per l’accesso al secondo livello dirigenziale per il personale del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale).

In base alla disciplina vigente fino al 2012 l’attribuzione degli incarichi di direzione di struttura complessa era effettuata dal direttore generale sulla base di un elenco di candidati idonei selezionati da un’apposita commissione di esperti (nominata dal direttore generale e composta dal direttore sanitario e da due dirigenti dei ruoli del personale del Servizio sanitario nazionale preposti a una struttura complessa della disciplina oggetto dell’incarico) a seguito di colloquio, volto a verificare le capacità professionali, gestionali e organizzative, e di valutazione dei curricula professionali.

Con riferimento a tale procedura la giurisprudenza della Cassazione (Cass., 3 novembre 2006 n. 23549, in FI, 2007,I,1802 con nota di D’auria; Cass., su, 6 marzo 2009 n. 5457, in LG., 2009,79 con nota di Cosmai; Cass., 26 marzo 2014 n. 7107, in ADL, 2014,1062 con nota di Nicolosi; Cass., 10 febbraio 2016 n. 2657, in LPA, 2016,234) aveva ripetutamente affermato:

1) la natura non concorsuale, in quanto la commissione non attribuisce punteggi e non forma una graduatoria, ma si limita a predisporre un elenco di candidati (tutti idonei, perché in possesso dei requisiti professionali e manageriali richiesti dalla legge) da sottoporre al direttore generale per l’attribuzione dell’incarico;

2) la natura negoziale di diritto privato dell’atto di conferimento dell’incarico, alla base del quale vi è una scelta di carattere essenzialmente fiduciario, affidata alla responsabilità manageriale del direttore generale;

3) la conseguente devoluzione al giudice ordinario della giurisdizione sulle relative controversie.

La riforma del 2012 ha apportato diverse e significative novità alla disciplina del conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa (Conticelli, Lavori in corso nel servizio sanitario: molto rumore per …?, in GDA, 2013,485): l’intento era quello di sottrarre significativi spazi di discrezionalità ai vertici delle aziende sanitarie, vincolandoli a parametri sostanziali e procedurali analiticamente dettagliati dalla legge.

Anzitutto, viene modificata la composizione della commissione, che, in base all’art.15, co. 7-bis, lett. a) del d.lgs. n. 502 del 1992, è formata dal direttore sanitario e da tre direttori di struttura complessa nella medesima disciplina dell’incarico da conferire, individuati tramite sorteggio da un elenco nazionale nominativo. Risulta, così, notevolmente attenuata la componente di nomina fiduciaria del direttore generale.

La commissione, a seguito dell’analisi comparativa dei curricula dei candidati e delle risultanze dei colloqui, presenta al direttore generale una terna di idonei formata sulla base dei migliori punteggi attribuiti. Rispetto alla precedente disciplina l’attività della commissione non è più finalizzata alla mera verifica di idoneità dei candidati, ma alla formazione di una rosa di tre soli nominativi, diversamente graduati in ragione del punteggio loro assegnato.

Il direttore generale individua nell’ambito della suddetta terna il candidato, cui affidare l’incarico e, qualora intenda nominare uno dei due candidati che non ha riportato il migliore punteggio, deve motivare analiticamente la scelta.

Tale disciplina sinteticamente descritta aveva riaperto in dottrina il dibattito sulla natura (privatistica o pubblicistica) della procedura di conferimento dell’incarico di direzione di struttura complessa e del giudice chiamato a decidere le relative controversie (Masi, Gli incarichi dirigenziali: attività vincolata o discrezionale?, in LPA, 2014,440; Saitta, Incarichi di direzione di struttura complessa nelle aziende sanitarie: una giurisdizione … case by case?, ivi, 2016,212).

Il Consiglio di Stato (Cons. St., sez. III, 13 giugno 2018 n. 3648; Cons. St., sez. I, 2 marzo 2020 n. 518; Cons. St., sez. III, 14 febbraio 2022 n. 1074) e la Cassazione (Cass., su, 17 febbraio 2017 n. 4227; Cass., su, 6 marzo 2020 n. 6455; Cass., su, 22 febbraio 2023 n. 5566) avevano ribadito la natura privatistica della procedura definita dalla riforma del 2012 e la giurisdizione del giudice ordinario sulla base delle seguenti considerazioni:

• la procedura, di cui all’art. 15, co. 7-bis del d.lgs. n. 502/92, ha carattere idoneativo, ma non concorsuale, in quanto non prevede lo svolgimento e il superamento di prove;
• l’assegnazione di punteggi e la restrizione della scelta del direttore generale ai tre candidati coi migliori punteggi non rappresentano elementi sufficienti a configurare la concorsualità della procedura;
• l’individuazione del responsabile di direzione di struttura complessa, per quanto presidiata da più marcate garanzie procedimentali e da un rafforzato onere motivazionale (nel caso di scelta di candidato che non ha conseguito il migliore punteggio), rimane affidata alla responsabilità manageriale del direttore generale.

L’art.15, co. 7-bis del d.lgs. n. 502/92 è stato riscritto dall’art.20 della l. n. 118/22, che innova ancora una volta la procedura d’individuazione del soggetto da incaricare (Riommi, La tutela giurisdizionale nel conferimento di incarichi di direzione di struttura complessa nell’ambito della sanità pubblica, in LPA, 2024,691; Trimarchi, La nomina dei direttori delle strutture complesse in sanità: brevi spunti sul riparto di giurisdizione e contenuto della tutela, ivi, 2025,297). Secondo la nuova versione della norma la commissione, dopo aver attribuito a ciascun candidato un punteggio complessivo secondo criteri fissati preventivamente, redige la graduatoria dei candidati e il direttore generale procede alla nomina del candidato che ha conseguito il miglior punteggio. Viene, pertanto, meno la facoltà del direttore generale di conferire l’incarico al secondo o al terzo della graduatoria, previa adeguata motivazione, in quanto l’incarico spetta obbligatoriamente al candidato che ha conseguito il miglior punteggio.

È consentito, inoltre, all’azienda la possibilità di stabilire che nei due anni successivi alla data del conferimento dell’incarico, nel caso di dimissioni o decadenza del dirigente a cui è stato conferito l’incarico, si procede alla sostituzione conferendo l’incarico mediante scorrimento della graduatoria.

A seguito di tali interventi il Consiglio di Stato ha rivisto il proprio orientamento (Cons. St., sez. III, 18 ottobre 2024 n. 8344; Cons. St., sez. III, 13 gennaio 2025 n. 213; Cons. St., sez. III, 25 gennaio 2025 n. 578), sostenendo il carattere spiccatamente concorsuale della nuova procedura (la valutazione comparativa e la graduatoria dei candidati) e la conseguente giurisdizione del giudice amministrativo sulle relative controversie.

Era, pertanto, molto attesa la pronuncia della Cassazione sulla procedura ex art.15, co. 7-bis del d.lgs. n. 502/92, come riscritta dal legislatore nel 2022.

Le sezioni unite hanno evidenziato:

1) la natura non concorsuale della procedura, in quanto non comporta l’assunzione di dipendenti o una progressione verticale, ma l’attribuzione di un incarico dirigenziale avente per presupposto l’aver superato un concorso pubblico per l’immissione nel ruolo unico della dirigenza sanitaria;

2) l’impedimento, dovuto al ruolo unico della dirigenza sanitaria, di qualificare l’attribuzione dell’incarico di direzione di struttura complessa quale progressione verticale con passaggio a una funzione qualitativamente diversa;

3) il mantenimento della natura negoziale di diritto privato dell’atto di conferimento dell’incarico;

4) la conseguente devoluzione al giudice ordinario della giurisdizione sulle relative controversie.

Tale soluzione è, ad avviso di chi scrive, convincente, in quanto la Cassazione, a differenza del Consiglio di Stato, non sofferma la propria attenzione solo sulle modalità di espletamento della procedura, ma sulla complessiva disciplina della dirigenza sanitaria.

Luca Busico, coordinatore della direzione del personale dell’Università degli Studi di Pisa

Visualizza il documento: Cass., sez. un., 20 febbraio 2026, n. 3868

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