1. Premessa

La tutela dei lavoratori del settore pubblico contro l’abuso della reiterazione dei contratti a tempo determinato rappresenta uno dei profili di maggiore attrito dogmatico e giurisprudenziale nel panorama dell’Unione Europea (i.e, FRANZA, La disciplina europea del lavoro a termine interpretata dal giudice comunitario, in Mass.giur.lav., 2006, p.230-234). Questo scenario delinea un campo di battaglia interpretativo in cui si scontrano visioni antitetiche del diritto del lavoro, della giustizia sociale e dell’organizzazione amministrativa dello Stato. Il cuore pulsante del conflitto risiede nella difficoltà intrinseca di armonizzare le spinte sovranazionali volte alla piena tutela del lavoratore con le strutture rigide delle amministrazioni pubbliche nazionali.

Il conflitto trae origine dall’applicazione della clausola 5 dell’Accordo Quadro CES, UNICE e CEEP, allegato alla Direttiva 1999/70/CE ( Direttiva 1999/70/CE del Consiglio del 28 giugno 1999 relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato) che impone agli Stati membri un obbligo di risultato chiaro e non negoziabile: adottare misure effettive, dissuasive e proporzionate per prevenire e sanzionare l’utilizzo abusivo di successioni di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato ( sul punto v., NUNIN, Impiego pubblico, violazione delle regole sul contratto a termine e adeguatezza delle sanzioni: spunti recenti dalla Corte di giustizia, in Riv.giur.lav., 2014, II, 124 ss.. La direttiva, concepita come uno strumento di civiltà giuridica, muove dal presupposto che i contratti a tempo indeterminato rappresentino la forma comune dei rapporti di lavoro, mentre i contratti a termine debbano costituire soltanto un’eccezione giustificata da precise esigenze temporanee (cfr. VALLEBONA, Lavoro a termine: il limite comunitario al regresso delle tutele e i poteri del giudice nazionale, in Mass.giur.lav., 2010, 633 ss.)

Tale obbligo europeo si infrange, tuttavia, sistematicamente contro il dogma del pubblico concorso, un pilastro costituzionale che, in ordinamenti di derivazione romanistica come l’Italia (art. 97 Cost.) e la Spagna (art. 23.2 Cost.), presidia inderogabilmente l’accesso agli impieghi pubblici (cfr. OLIVIERI, Il contratto a tempo determinato in Italia e Spagna: razionalità e irrazionalità del sistema, in Arg.dir.lav., 2013, 2, pp.285-316).

Questo scontro non è meramente formale, ma investe i valori fondanti degli Stati membri. Da un lato, l’esigenza europea di non tollerare zone franche dall’applicazione dei diritti fondamentali del lavoratore; dall’altro, l’esigenza nazionale di garantire l’imparzialità, il buon andamento della Pubblica Amministrazione e l’uguaglianza dei cittadini nell’accesso alle cariche pubbliche mediante una selezione trasparente e meritocratica.

La giurisprudenza nazionale ha, per lungo tempo, interpretato tale principio costituzionale come un limite insuperabile alla trasformazione del rapporto di lavoro in tempo indeterminato, sanzione invece comunemente applicata nel settore privato. Le corti domestiche (ex multiis: Cons. Stato sez. V, 21 febbraio 2018, n. 1096; C. cost., 9 dicembre 2020, n.267. Cons. Stato, 2 aprile 2026, n.2716; C. cost., 12 maggio 2026, n. 71 del 12 maggio 2026, concernenti lo status giuridico dei giudici onorari. Per una completa disamina si veda: CALVANO, Del dialogo e del conflitto tra giurisdizioni in Europa. I giudici onorari tra Corte costituzionale e Corte di giustizia, in federalismi.it, n.4/2022) hanno edificato una vera e propria barriera difensiva attorno alle amministrazioni, sostenendo che l’assunzione senza concorso violerebbe l’ordine pubblico costituzionale.

Questo automatismo interpretativo ha finito per creare un’asimmetria ingiustificata, privando i dipendenti pubblici di una tutela reale e lasciandoli esposti a un precariato strutturale, spesso mascherato da esigenze organizzative transitorie. In questo panorama di forte frizione, la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 14 aprile 2026, nella causa C-418/24 (C. giust., Grande Sezione, 14 aprile 2026, causa C-414/24, Obadal), segna una svolta giurisprudenziale di portata sistemica per quanto riguarda la legislazione spagnola in tema di procedure di stabilizzazione dell’occupazione a tempo determinato (art.2 della l., 28 dicembre 2021, n. 20).

La pronuncia interviene per scardinare le fondamenta di un’impalcatura difensiva che i giudici nazionali in specie avevano eretto nel tentativo di sottrarsi ai vincoli dell’ordinamento dell’Unione. La Corte entra nel merito dei dicta emessi, dimostrando come essi si siano tradotti in formule elusive prive di reale carattere sanzionatorio.

In tale sede, dichiarando l’incompatibilità con il diritto dell’Unione della fictio introdotta dalla giurisprudenza nell’ordinamento spagnolo con particolare riguardo alla figura del «rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato» ricorrente nelle ipotesi di successione abusiva di contratti di lavoro a tempo determinato (sul punto si veda: C. giust., 22 febbraio 2024, C‑59/22, C‑110/22 e C‑159/22, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid e a.), ha riaperto prepotentemente il dibattito sulla necessità di considerare la stabilizzazione del lavoratore precario come l’unica sanzione realmente idonea a ripristinare l’equilibrio violato.

Anzi, con la sentenza Obadal, il giudice europeo ha lanciato un messaggio inequivocabile.

Se l’ordinamento interno non offre misure alternative che siano dotate di un’efficacia comparabile, il pubblico concorso deve cedere il passo di fronte alla necessità di sanzionare l’abuso e proteggere il contraente debole del rapporto di lavoro.

2. I precedenti giurisprudenziali sulla reiterazione abusiva dei contratti a termine

Per comprendere appieno la portata e l’impatto dirompente della sentenza Obadal (C. giust., 14 aprile 2026, causa C-418/24 cit.), è necessario ricostruire l’evoluzione della giurisprudenza UE volta a preservare l’effetto utile della clausola 5 del menzionato Accordo Quadro.

Il nodo gordiano della disciplina risiede, com’è noto, nell’obbligo, imposto agli Stati membri, di introdurre misure idonee a prevenire l’utilizzo abusivo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato. A tal fine, gli ordinamenti nazionali sono tenuti a prevedere, in via alternativa o cumulativa, una delle misure tassativamente indicate: ragioni oggettive che giustifichino il rinnovo dei suddetti contratti o rapporti; la durata massima totale dei contratti o rapporti di lavoro successivi, ovvero il numero massimo di rinnovi dei contratti o rapporti medesimi.

L’interpretazione della dir. 1999/70/CE cit. applicata ai contratti a termine nel pubblico impiego costituisce, invero, il banco di prova più complesso nel dialogo multilivello tra le giurisdizioni nazionali e la CGUE. L’inderogabilità della disciplina costituzionale sull’accesso alle pubbliche amministrazioni non ha scoraggiato i giudici europei nel procedere a un progressivo inasprimento dei criteri di valutazione e al parallelo ridimensionamento dei margini di discrezionalità originariamente concessi agli Stati membri nell’attuazione della normativa europea.

Muovendo da un’iniziale deferenza verso l’autonomia procedurale degli Stati membri, la CGUE è giunta, in effetti, a recenti approdi di stampo marcatamente sanzionatorio, delimitando, quand’anche cautelativamente, la libertà di optare per soluzioni risarcitorie o ripristinatorie. Nelle prime pronunce di riferimento (C. giust., 7 settembre 2006, causa C-53/04, Marrosu e Sardino), la CGUE ha chiarito che la clausola 5 non pone un obbligo generale per gli Stati membri di prevedere la trasformazione dei contratti a termine in contratti a tempo indeterminato, ritenendo compatibile con il diritto UE il divieto di conversione operante nel settore pubblico, a condizione, tuttavia, che nell’ordinamento interno figurino altre misure sanzionatorie adeguate ed efficaci volte a punire e dissuadere la PA dall’utilizzo abusivo della precarietà.

Successivamente, i giudici di Lussemburgo hanno perimetrato la nozione di «ragione obiettiva» (C. giust., 26 gennaio 2012, causa C-586/10, Kücük), precisando che, sebbene la sostituzione, ricorrente o permanente, di personale temporaneamente assente possa in astratto legittimare il ricorso a contratti a termine, le autorità nazionali sono, pur sempre, tenute a verificare, in concreto, che la reiterazione dei contratti non sia surrettiziamente finalizzata a soddisfare esigenze di personale stabili, strutturali e permanenti del datore di lavoro (punto 56).

La circostanzialità delle ragioni obiettive, un dato che, come già affermato, appare essenziale nella verifica della sussistenza effettiva della fattispecie reiterata (SANTORO PASSARELLI, Contratto a termine e temporaneità delle esigenze sottostanti, in Arg.dir.lav., 2015, 189 ss), trova conferma in una decisione di capitale importanza (C. giust., 26 novembre 2014, cause riunite C-22/13, C-61/13 a C-63/13 e C-418/13, Mascolo. GHERA, I precari della scuola tra Corte di giustizia, Corte costituzionale e Giudici comuni, in, Giur. cost., 2015; AIMO, I precari della scuola tra vincoli europei e mancanze del legislatore domestico, in WP C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”.IT, 2015; DE MICHELE, GALLEANO, La sentenza “Mascolo” della Corte costituzionale sui precari della scuola, in Osservatorio sul rispetto dei diritti fondamentali in Europa, n.58/2016), nella quale la Corte ha censurato il legislatore italiano in relazione al precariato scolastico. In quell’occasione, ha statuito che la copertura di cattedre vacanti in assenza di tempi certi per l’espletamento delle procedure concorsuali non può configurare una ragione obiettiva, poiché le carenze strutturali di organico non rivestono carattere temporaneo (punto 88).

D’altra parte, i giudici di Lussemburgo sono giunti a qualificare come intrinsecamente contra ius – ossia confliggente con il diritto dell’Unione – qualsiasi disposizione nazionale che si presenti ambigua, opaca o formulata in termini generici. La mancanza di criteri chiari, idonei e proporzionati rispetto a reali esigenze sostitutive impedisce alla norma interna di operare quale efficace sbarramento sanzionatorio contro l’abuso della contrattazione a tempo determinato.

L’arresto ha dato vita a un imponente contenzioso interno, costringendo, a chiaro sanzionamento delle pratiche abusive, il legislatore italiano e le giurisdizioni superiori nazionali a ridisegnare lo statuto del cd. «danno comunitario» da abuso del contratto a termine (BOLEGO, Tecniche di prevenzione e rimedi contro l’abuso dei contratti a termine nel settore pubblico, in Labor, 2017; v. da ultimo, DL, 16 settembre 2024, n.131. Sul punto v. la ricostruzione di GALLEANO, Il risarcimento del danno “comunitario” per abuso nell’utilizzo dei contratti a termine nel settore pubblico (tenuto conto della nuova normativa anti-infrazione di cui al D.L. n. 131/2014), in Lavoro e Previdenza Oggi, 2025.

La medesima ratio decidenti è stata poi estesa anche a settori caratterizzati da peculiarità produttive intrinseche, riaffermando l’illegittimità dell’abuso contrattuale ove volto a colmare ordinarie carenze di organico (sulle fondazioni lirico-sinfoniche v. CGUE, 25 ottobre 2018, C-331/17, Sciotto. V, recente: C. giust, 29 gennaio 2026, causa C-668/24, Eliz ErkutDuygu), mentre, sotto il profilo strettamente sistemico, il campo di applicazione della clausola 5 è limitato dall’elemento della durata del contratto, nonché della legittima aspettativa della stabilità della relazione contrattuale, restando, invece, escluso dal suo alveo il singolo rapporto a termine, ancorché di durata illegittimamente prolungata (C. giust., 14 settembre 2016, causa C-596/14, de Diego Porras; C. giust., 4 settembre 2016, cause riunite C-184/15 e C-195/15, Martínez Andrés; C. giust., 14 settembre 2016, causa C-16/15, María Elena Pérez López).

Il culmine del percorso ermeneutico del giudice europeo in materia di tutele contro l’abusiva reiterazione di contratti a termine nel pubblico impiego si è registrato con i più recenti orientamenti della Grande Sezione (tra cui la sentenza nella causa C-418/24 in questa sede in commento). I giudici di Lussemburgo hanno impresso una decisiva svolta in senso rigorista, finalizzata a sanzionare la prassi di molte amministrazioni pubbliche che, facendo leva sul divieto di conversione automatica del rapporto di lavoro, hanno sistematicamente coperto posti vacanti e disponibili mediante reiterate proroghe contrattuali. Tale fenomeno, lungi dal rispondere a esigenze organizzative contingenti o eccezionali, si è configurato come una deliberata programmazione di gestione del personale, attuata a scapito della stabilità occupazionale e dei diritti dei lavoratori.

Preso atto del surrettizio utilizzo della flessibilità organizzativa da parte degli Stati membri, la CGUE ha progressivamente intensificato il sindacato di proporzionalità e adeguatezza sui rimedi interni, nonché, in ultima analisi, del principio di effettività del diritto UE. Ha chiarito, invero, che l’efficacia delle misure nazionali non può essere valutata sulla base di mere dichiarazioni d’intenti del legislatore, bensì sulla loro attitudine concreta a elidere il pregiudizio subìto dal lavoratore e a disincentivare la condotta illecita della PA. Ha ritenuto, pertanto, inidonee le soluzioni normative o giurisprudenziali di carattere puramente formale o simbolico, quali l’introduzione di fattispecie contrattuali ibride o la previsione di indennità risarcitorie prive di reale efficacia deterrente.

Di conseguenza, quand’anche in un’ottica, non già ripristinatoria, ma meramente rimediale, l’autonomia procedurale degli Stati membri incontra un limite invalicabile nei criteri, peraltro cumulativi, che ogni misura sanzionatoria interna deve soddisfare (sul regime di tutela contro gli abusi nell’utilizzo dei contratti a termine v. PUTATURO DONATI, P.A. e contratti a termine illegittimi: note critiche sul riconoscimento del danno (extra)comunitario, in Mass.giur.lav., 8-9, 2016, p. 603-614).

Tali: 1. l’efficacia ripristinatoria e satisfattiva del rimedio, il quale deve incidere in modo tangibile e proporzionato sulla sfera giuridico-economica del lavoratore leso, eliminando integralmente le conseguenze della condotta abusiva. 2. Il valore dissuasivo e deterrente della sanzione, la quale deve esplicare un reale effetto deterrente per il futuro e incidere direttamente sull’assetto organizzativo e finanziario dell’amministrazione inadempiente. 3. In ultimo, il superamento del formalismo risarcitorio, nella misura in cui sono insufficienti tutele meramente formali, imponendosi come necessario il passaggio a rimedi strutturali che assicurino la piena ed effettiva conformità agli obiettivi della direttiva europea.

3. La pronuncia della CGUE nella causa Obadal: la bocciatura del compromesso

Benché circoscritto alle competenze attribuite alla Corte, l’intervento di quest’ultima nella causa Obadal segna un punto di svolta all’interno del frammentato quadro normativo in tema di misure di prevenzione del ricorso abusivo ai contratti a tempo determinato.

La controversia origina dal ricorso promosso da una lavoratrice (TJ) che, a decorrere dal mese di marzo 2016, ha prestato ininterrottamente attività di assistenza all’infanzia, in regime contrattuale, presso un istituto scolastico pubblico gestito dalla Comunità Autonoma di Madrid.

Il rapporto di lavoro si è articolato attraverso la stipulazione di ben sei contratti a tempo determinato successivi, formalmente giustificati dalla copertura di posti vacanti o alla sostituzione temporanea di personale assente.

A fronte dell’evidente reiterazione abusiva della contrattazione a termine e dell’inerzia del datore di lavoro nella copertura del posto vacante, i giudici di merito aditi in primo grado hanno riqualificato il rapporto d’impiego quale rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato («indefinido no fijo»).

In forza di tale istituto di creazione giurisprudenziale, al lavoratore è consentito rimanere in servizio esclusivamente sino alla definitiva copertura del posto tramite concorso pubblico, con diritto a percepire un’indennità risarcitoria all’atto della formale cessazione del rapporto.

Ritenendo tale tutela parziale e non satisfattoria e in risposta al rigetto in secondo grado dell’impugnativa dinanzi alla sezione lavoro del Tribunale superiore di giustizia di Madrid (Tribunal Superior de Justicia de Madrid), la lavoratrice ha adito il Tribunale Supremo (Tribunal Supremo) al fine di ottenere la declaratoria di stabilità assoluta del rapporto d’impiego mediante la conversione in contratto a tempo indeterminato di ruolo.

Il giudice remittente ha sollevato la questione pregiudiziale dinanzi alla CGUE, richiedendo chiarimenti circa la portata degli obblighi derivanti dall’Accordo Quadro cit., con particolare riguardo all’efficacia e alla proporzionalità delle sanzioni applicabili nel settore pubblico per contrastare l’abuso dei contratti a termine.

Particolarmente fitto è l’iter logico-giuridico del Tribunale supremo, in quanto investito preliminarmente della funzione di unificare l’interpretazione e l’applicazione del diritto UE nell’ordinamento spagnolo. Ha, in effetti, evidenziato come la precedente sentenza della CGUE del febbraio 2024 (C. giust., 22 febbraio 2024, cause riunite C‑59/22, C‑110/22 e C‑159/22, Consejería de Presidencia), abbia dato luogo a pronunciamenti divergenti e contrastanti ad opera dei giudici di merito in materia di riqualificazione dei rapporti di lavoro affetti da uso abusivo e reiterato di contratti a termine. Dinanzi a tale frammentazione, il giudice supremo ha ravvisato la necessità di sollecitare gli omologhi europei al fine di ottenere stringenti chiarimenti sulla conformità della normativa iberica rispetto alla clausola 5 dell’Accordo Quadro cit.

A sostegno della propria richiesta, il rinviante ha evocato l’ordinamento costituzionale spagnolo. Quest’ultimo subordina rigidamente l’accesso allo status di «lavoratore permanente» nella Pubblica Amministrazione al superamento di procedure selettive improntate ai principi di uguaglianza, merito e capacità. Tali presidi, estesi sia ai dipendenti pubblici di ruolo sia al personale contrattuale, trovano un solido aggancio non solo nella Costituzione spagnola, ma anche negli articoli 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Secondo la prospettazione del Giudice, una deroga a tali procedure selettive, volta ad automatizzare la stabilizzazione dei precari, rischierebbe di precludere ai cittadini degli altri Stati membri la facoltà di accedere all’impiego pubblico alle medesime condizioni, configurando una potenziale violazione del principio di libera circolazione dei lavoratori sancito dall’articolo 45 TFUE.

Per contemperare le superiori esigenze costituzionali con l’esigenza di reprimere gli abusi, la giurisprudenza nazionale ha elaborato, come anticipato, l’istituto del «rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato» (indefinido no fijo), applicabile retroattivamente dalla data della prima assunzione del lavoratore vittima di abuso contrattuale. Tale qualificazione produce l’effetto giuridico di mantenere inalterato il rapporto contrattuale sino alla definitiva copertura del posto vacante tramite concorso pubblico, garantendo nel contempo al lavoratore i medesimi diritti dei lavoratori permanenti in termini retributivi e di progressione professionale. All’atto della formale cessazione del rapporto per avvenuta copertura del posto, l’ordinamento riconosce un’indennità specifica pari a 20 giorni di retribuzione per anno di servizio, fino a un massimo di 12 mensilità; un emolumento, questo, espressamente legato al carattere abusivo della pregressa contrattazione a termine.

Tuttavia, lo stesso Tribunale Supremo ha manifestato forti perplessità sulla reale natura dissuasiva di tale impianto. L’indennità di 20 giorni per anno di servizio ricalca pedissequamente quella ordinariamente prevista dal diritto interno per i licenziamenti dettati da motivi oggettivi ed esigenze aziendali, circostanza che ne svilisce l’efficacia sanzionatoria. In subordine, lo stesso Giudice si è interrogato sulla possibilità di elevare il ristoro economico all’indennità legale massima prevista per il licenziamento ingiustificato (pari a 33 giorni di retribuzione per anno di servizio, entro il limite di 24 mensilità), al fine di integrare una misura adeguata ai sensi della clausola 5 dell’Accordo Quadro cit.

A difesa del sistema normativo nazionale, il giudice del rinvio ha, ad ogni modo, richiamato le riforme introdotte dalla l., 28 dicembre 2021, n.20, volta alla stabilizzazione del pubblico impiego. Tale normativa ha introdotto meccanismi correttivi specifici, imponendo che le procedure di selezione non siano avulse dalla considerazione dell’abuso subito. Pur prevedendo concorsi aperti anche a candidati esterni, il legislatore ha introdotto l’attribuzione di un valore determinante e compensativo all’esperienza precedente e all’anzianità di servizio maturata dai precari interessati, agevolandone l’accesso alla permanenza. A ciò si aggiunge l’introduzione nell’EBEP (Estatuto Básico del Empleado Público) di un inedito regime di responsabilità in capo alle amministrazioni pubbliche inosservanti delle disposizioni sul reclutamento a tempo determinato, configurando un ulteriore tassello del sistema sanzionatorio nazionale.

Del canto suo e in via preliminare, la CGUE ha riaffermato che non rientra nelle prerogative della tutela nomofilattica sovranazionale l’interpretazione delle disposizioni di diritto interno, attività, invece, demandata alla competenza esclusiva del giudice nazionale. Persiste, pertanto, in capo a quest’ultimo l’onere di verificare se le misure sanzionatorie endo-ordinamentali reprimano efficacemente l’abuso e azzerino gli effetti della violazione del diritto dell’Unione (punto 49).

Ciò nondimeno, la Corte non ha rinunciato a dettare stringenti criteri direttivi, vincolanti per il giudice del rinvio nella verifica di compatibilità europea della normativa nazionale.

Anzi, la controversa questione ha offerto alla CGUE l’occasione per compiere un esame analitico, rigoroso e definitivo sulle prassi amministrative e giudiziarie spagnole in materia di sanzioni contro il ricorso abusivo e reiterato ai contratti di lavoro a tempo determinato. La pronuncia non si è limitata a rilevare l’incompatibilità di tali prassi con i precetti vincolanti del diritto UE e con i principi di effettività e dissuasività della sanzione. Ha, in aggiunta, posto in luce come il sistema domestico sia strutturalmente orientato ad eludere l’obbligo di conversione contrattuale mediante l’utilizzo sistematico e distorto del rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato.

Tale istituto, introdotto nell’ordinamento iberico quale problematico punto di mediazione tra il diritto alla stabilità dell’impiego e l’obbligo costituzionale di accesso al pubblico impiego tramite concorso, si è tradotto in uno strumento di perpetuazione della precarietà strutturale. Il lavoratore viene mantenuto in servizio solo ad interim, in attesa della copertura del posto attraverso procedure concorsuali i cui tempi di indizione o conclusione rimangono indeterminati. Pur uscendo dal rigido perimetro del contratto a termine, il dipendente resta confinato in un limbo normativo, privo delle tutele tipiche del personale di ruolo e permanentemente esposto alla risoluzione del rapporto in caso di copertura del posto da parte dei vincitori di concorso.

La CGUE ha, dunque, scardinato questa finzione dogmatica, svelandone l’intrinseca natura elusiva attraverso tre pilastri argomentativi.

Il primo profilo di censura riguarda la qualificazione ibrida come espediente rimediale. Sul punto, la CGUE ha statuito che la metamorfosi di una successione di contratti a termine nella figura dell’indefinido no fijo contrasta con gli obiettivi di protezione perseguiti dalla dir. 1999/70/ CE cit. Tale qualificazione non integra una sanzione idonea, poiché si limita a cristallizzare una precarietà sine die (punto 59; punto 97 conclusioni dell’Avv. Gen. Norkus, 9 ottobre 2025, C-418/24, Obadal). Essa non punisce l’amministrazione inadempiente né rimuove le conseguenze della violazione, lasciando il lavoratore esposto al medesimo stato di insicurezza socio-economica che l’ordinamento europeo mira a sradicare.

Il secondo profilo di censura investe i meccanismi indennitari, forfettizzati e massimizzati, previsti dal legislatore nazionale, che la Corte ha ritenuto evidentemente inadeguati. Le indennità soggette a rigidi doppi massimali (calibrate, a titolo esemplificativo, su 20 o 33 giorni di retribuzione per anno di servizio entro tetti massimi invalicabili) sono state giudicate inidonee a garantire una riparazione proporzionata e integrale (punto 70; punti 111 e ss. conclusioni dell’Avv. Gen. Norkus, 9 ottobre 2025, C-418/24 cit.). Un risarcimento così strutturato, secondo i giudici, non riflette la specificità del danno derivante da un abuso di lunga durata e azzera l’efficacia dissuasiva della sanzione, riducendosi a un costo aziendale ampiamente prevedibile e tollerabile per la Pubblica Amministrazione.

Il terzo e ultimo profilo di censura riguarda le procedure di stabilizzazione generiche, che il legislatore spagnolo ha rinvenuto nell’indizione di procedure concorsuali ordinarie.

L’organizzazione di concorsi pubblici aperti alla generalità dei candidati, non riservati né mirati specificamente alla platea dei lavoratori abusati, unitamente a un regime di responsabilità amministrativa ambiguo e imprevedibile, ad avviso della Corte, viola gli standards minimi di protezione europea (punti 78-80; punti 78 e 79 conclusioni dell’Avv.Gen. Norkus, 9 ottobre 2025, C-418/24 cit.). Un concorso generico costituisce un evento ordinario della vita amministrativa e non una sanzione dell’illecito; esso aggrava la vulnerabilità del lavoratore precario, costretto a competere per il proprio posto di lavoro senza alcuna forma di compensazione o preferenza per gli anni di servizio abusivamente reiterati.

A ben vedere, la CGUE ha fissato un chiaro divieto di sanatoria parziale, bocciando inequivocabilmente le tre misure cardine della prassi iberica e articolando diversi principi strutturali basati su un test triangolare consistente nella verifica dell’integralità, quindi efficacia, proporzionalità e deterrenza della misura riparatoria. Dalla sentenza de qua emerge, infatti, come la stabilizzazione precaria privi il lavoratore di una reale stabilità contrattuale, i risarcimenti forfettari lo conducano a una tutela in pejus rispetto a decenni di precariato, e i concorsi pubblici ordinari espongano la vittima dell’abuso al rischio paradossale di perdere l’impiego a vantaggio di terzi candidati.

3.1 La strutturalità del precariato scolastico e la specificità del personale ATA nell’ordinamento italiano. Rebus sic stantibus, così deciso dalla CGUE nella causa C-155/25

Per comprendere appieno la portata dirompente e la genesi logico-giuridica della recente censura europea, non è possibile limitare l’indagine al mero perimetro interpretativo della giurisprudenza di legittimità (Cass., 7 novembre 2016, n.22552; Cass. 9 giugno 2020, n.10999; Cass., 12 febbraio 2020, n. 3472; Cass., 2 febbraio 2021, n. 2338; Cass., 11 maggio 2022, n.15027; Cass., 9 giugno 2022, n. 18698).

È, al contrario, indispensabile inserire il dato normativo nel più ampio e problematico contesto del precariato storico che affligge il sistema scolastico italiano. Nel comparto della scuola pubblica statale, il ricorso ai contratti a tempo determinato non si configura, infatti, come uno strumento flessibile e sussidiario, volto a fronteggiare picchi temporanei e imprevedibili di domanda di servizi, secondo la fisiologica ratio del contratto a termine. In altre parole, esso rappresenta una modalità ordinaria, costante e sistemica attraverso la quale lo Stato italiano garantisce l’erogazione continuativa del servizio scolastico, riversando sistematicamente sui lavoratori l’inerzia delle procedure concorsuali ordinarie e i vincoli macroeconomici derivanti dalle politiche di contenimento della spesa pubblica (cfr. CALAFÀ, Il dialogo multilevel tra le Corti e la “dialettica prevalente”: le supplenze scolastiche al vaglio della Corte di giustizia, in Riv.it.dir.lav., II, 2015, pp. 336 ss.).

Si assiste, da decenni, a un cortocircuito cronico tra le piante organiche teoriche e la realtà fattuale dei singoli istituti scolastici. La dicotomia tra «organico di diritto» (la dotazione stabile teoricamente necessaria) e «organico di fatto» (i posti che si rendono concretamente disponibili in base alle fluttuazioni della popolazione scolastica e alle contingenze annuali) è stata progressivamente esasperata. Il legislatore nazionale ha utilizzato questa distinzione non già come criterio di gestione della flessibilità, bensì come schermo giuridico per perpetuare una precarietà istituzionalizzata. Migliaia di cattedre e di posti amministrativi, tecnici e ausiliari, pur risultando di fatto privi di titolare e strutturalmente necessari alla sopravvivenza del sistema, vengono coperti anno dopo anno attraverso la reiterazione di supplenze annuali (fino al 31 agosto o fino al 30 giugno), privando i lavoratori di qualsiasi certezza sulla stabilità della propria posizione occupazionale e della propria programmazione di vita.

In questo scenario di diffusa precarizzazione, la figura del personale Amministrativo, Tecnico e Ausiliario (ATA) vive una condizione di specifica e ulteriore vulnerabilità rispetto alla componente docente. Nonostante il personale ATA rappresenti l’ossatura logistica, amministrativa e organizzativa indispensabile per la sicurezza, la vigilanza e la funzionalità di qualsiasi plesso scolastico, questa categoria ha storicamente risentito di una minore visibilità nel dibattito pubblico e mediatico, nonché di una tutela sindacale talora meno incisiva rispetto a quella riservata al corpo docente.

Il fenomeno della scopertura degli organici di diritto si manifesta nel personale ATA con effetti particolarmente distorsivi. Le riforme che si sono succedute negli ultimi anni, tese a digitalizzare la pubblica amministrazione e a sovraccaricare le segreterie scolastiche di adempimenti burocratici complessi (si pensi alla gestione dei fondi straordinari o all’attuazione dei progetti legati al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Si vedano sul punto: ALLOCCA, La normativa sul conferimento delle supplenze per il personale della scuola e il lavoro a termine dopo le recenti riforme, in Mass. giur. lav., 2015,10, 666), hanno marcatamente incrementato il fabbisogno di competenze tecniche e amministrative. Ciononostante, a tale aumento di carichi di lavoro non è corrisposto un piano di reclutamento stabile e proporzionato. Le istituzioni scolastiche si sono trovate nell’impossibilità di operare con personale di ruolo, dovendo fare affidamento su una forza lavoro fluttuante, costretta a riottenerne la nomina all’inizio di ogni anno scolastico, spesso previa iscrizione in graduatorie infinite e soggette a continui mutamenti normativi.

Sotto il profilo strettamente giuridico, la mancata stabilizzazione del personale ATA precario determina una lesione evidente del principio di uguaglianza e di parità di trattamento rispetto ai lavoratori del settore privato, ai quali l’ordinamento interno garantisce tutele ben più stringenti e sanzioni automatiche — quale la conversione del rapporto a tempo indeterminato — al superamento dei limiti di durata massima dei contratti successivi. L’argomento difensivo storicamente speso dall’Amministrazione, fondato sull’art. 97 della Costituzione e sulla necessità dell’accesso al pubblico impiego tramite concorso, è stato progressivamente svuotato della sua originaria valenza di garanzia, divenendo un paradosso sanzionatorio. L’assenza di concorsi periodici e regolari è stata imputata, nei fatti, al lavoratore stesso, il quale si è trovato intrappolato in un limbo di rinnovi infiniti senza la possibilità di accedere alla stabilizzazione e senza una tutela risarcitoria che fosse realmente dissuasiva per il datore di lavoro pubblico.

Tale problematica ha generato un contenzioso seriale dinanzi ai giudici del lavoro di tutta la penisola, costringendo i magistrati nazionali a un difficile bilanciamento tra il divieto costituzionale di conversione automatica del rapporto nel pubblico impiego e l’obbligo di garantire l’effetto utile del diritto dell’Unione europea. È esattamente in questo solco di esasperazione sociale e di stallo normativo che si inserisce l’intervento della Commissione Europea e la conseguente, rigorosa pronuncia della CGUE. La decisione dei giudici di Lussemburgo non rappresenta l’inevitabile approdo di un percorso in cui l’anomalia italiana del precariato scolastico è stata definitivamente ricondotta sotto la scure dell’Accordo Quadro cit., sul lavoro a tempo determinato.

In effetti, come osservato, il fenomeno dell’abuso dei contratti a tempo determinato nel settore pubblico si configura come un’anomalia non endemica né circoscritta entro i confini italiani. Rappresenta, indubbiamente, una disfunzione strutturale e sistemica per molteplici Stati membri dell’Unione Europea.

Tuttavia, questa faglia ordinamentale, che, riflettendo, talora, rigide logiche di contenimento della spesa pubblica e di rigore finanziario, mina il rispetto dei diritti fondamentali dei lavoratori, trova, tuttavia, una delle sue manifestazioni più macroscopiche in una recente e cruciale censura della CGUE proprio a carico del legislatore italiano (C. giust., 13 maggio 2026, causa C-155/25 Commissione c. Repubblica italiana; cfr. precedente, C.giust., 8 maggio 2019, causa C-494/17, Rossato. Sul necessario allineamento alla giurisprudenza UE in tema di disciplina sanzionatoria per le ipotesi di reiterazione illegittima dei contratti a termine v., Cass., 12 febbraio 2020, n.3472).

L’infrazione contestata dalla Commissione europea all’Italia ha riguardato l’utilizzo abusivo e reiterato di rapporti a termine a danno del personale ATA supplente, impiegato presso le istituzioni scolastiche statali.

Con questa pronuncia di rigorosa ortodossia europea, i giudici di Lussemburgo hanno messo a nudo le debolezze intrinseche e le contraddizioni storiche del sistema scolastico italiano — strutturalmente dipendente dal lavoro del personale precario per garantire la continuità di servizi pubblici essenziali — censurando nettamente la scelta del legislatore nazionale di escludere esplicitamente tale categoria di lavoratori dall’applicazione dei limiti generali di durata massima e del numero massimo di rinnovi successivi previsti per il settore privato.

Tale esclusione normativa avrebbe, di fatto, istituito un regime speciale di eccezionalità permanente all’interno del quale l’amministrazione scolastica ha potuto rinnovare di anno in anno i contratti di migliaia di assistenti amministrativi, tecnici e collaboratori scolastici, utilizzandoli non già per soddisfare esigenze temporanee o contingenti, bensì per colmare strutturali e croniche carenze di organico.

Nel corso del giudizio, la CGUE ha respinto fermamente la linea difensiva sostenuta dal governo italiano, secondo cui l’esigenza di flessibilità del comparto scuola o la complessa e prolungata attesa delle procedure concorsuali potessero costituire «ragioni obiettive» ai sensi della clausola 5 dell’Accordo Quadro cit. (punto 41; punti 47 e 51). Ha, altresì, ribadito con perentorietà che le difficoltà di bilancio o i ritardi nell’espletamento dei concorsi pubblici, peraltro proceduralmente inidonei a costituire misura equivalente efficace per prevenire abusi, integrano meri problemi organizzativi interni dello Stato e non possono in alcun modo giustificare la violazione dei diritti dei lavoratori, evidenziando così come il divieto assoluto di conversione del contratto in assenza di misure alternative efficaci e dissuasive generi una costante e intollerabile violazione del diritto dell’Unione. 

4. La dimensione europea della precarietà: tra primato UE e giurisprudenza creativa

Prima ancora della pronuncia ATA, i restrittivi dicta della CGUE hanno inevitabilmente generato un profondo solco operativo all’interno delle giurisdizioni nazionali, provocando una dialettica accesa tra i diversi livelli della magistratura, costretta a indugiare al bivio tra la fedeltà al principio del primato del diritto dell’Unione Europea e la tutela rigorosa degli assetti costituzionali interni.

Da un lato, si è assistito allo sviluppo e all’affermazione di una posizione apertamente garantista, sostenuta, con non troppo riserbo, da una parte consistente dei giudici di merito, i quali hanno iniziato a dare piena, immediata e concreta attuazione alla giurisprudenza europea (v. Trib.  Lavoro di Madrid n. 26, 23 febbraio 2024, 66/24; Trib. de Instancia Vigo, 3°sez. lav., 20 aprile 2026, notizia apparsa su ElPaìs il 23 aprile 2026: Los tribunales empiezan a indemnizar a los interinos por abuso de temporalidad apelando a la última sentencia del TJUE | Economía | EL PAÍS), mossi, ad un tempo, dalla necessità di superare le timidezze interpretative del passato, e  dalla consapevolezza che il principio di effettività non sia una sterile enunciazione teorica ma il presupposto di decisioni giudiziarie capaci di modificare la realtà sostanziale delle parti in causa.

Tale orientamento è icasticamente rappresentato dalla decisione del Tribunal de Istancia de Madrid (sez. contenzioso amministrativo 27 aprile 2026. Per verifica: La justicia anula el cese de una interina tras casi veinte años de abuso y la reconoce indefinida por sentencia – Tercera Información) che, investito della controversia relativa a un lavoratore pubblico impiegato ininterrottamente per oltre diciannove anni attraverso una fitta e ininterrotta successione di contratti precari, ha proceduto senza esitazione alla disapplicazione delle norme interne ostative in favore della stabilizzazione diretta del rapporto di lavoro, motivando che il principio di uguaglianza per l’accesso all’impiego pubblico non deve condurre al sacrificio radicale del diritto alla stabilità del lavoratore, specialmente quando l’amministrazione si sia resa autrice di un illecito protratto per quasi due decenni.

Dall’altro lato del prisma giurisprudenziale, si registrano, invece, le dure e arroccate resistenze delle Corti superiori nazionali, come dimostrato dalla pronuncia del Tribunale Supremo spagnolo (Tr. Supremo, Grande Sez., 11 maggio 2026, n.475), il quale ha eccepito l’incostituzionalità della stabilizzazione automatica per via giudiziaria e ha paventato il rischio che la conversione diretta dei contratti mini la credibilità del sistema selettivo, creando disparità di trattamento a danno di coloro che attendono di accedere alla Pubblica Amministrazione attraverso i canali concorsuali ordinari.

Tuttavia, la sentenza sembra, prima facie, segnare un’importante evoluzione nell’adeguamento dell’ordinamento interno ai vincoli europei, recependo i principi espressi dalla CGUE nella fondamentale pronuncia Obadal cit.

In effetti, il giudice di legittimità iberico non ha revocato in dubbio l’azione nomofilattica della CGUE, relativamente alla conversione a tempo indeterminato di contratti a termine abusivamente reiterati. Ha, in primo luogo, riconosciuto che la stabilizzazione costituisce una misura sanzionatoria idonea a carico delle Pubbliche Amministrazioni – sebbene non estesa in via automatica alla totalità delle fattispecie– e ha, per converso, confermato il diritto a un ristoro risarcitorio specifico in favore di tutti i lavoratori temporanei e interinali, compresi i soggetti già stabilizzati.

Sotto il profilo del quantum debeatur, la Suprema Corte ha statuito che la mera ricorrenza dell’abuso fondi, ex se, una tutela risarcitoria per equivalente, individuando i criteri parametrici nelle sanzioni edittali previste dal Real Decreto Legislativo, 4 agosto, n.5 (LISOS), quantificabili tra un minimo di €3.000 e un massimo di €10.000 per ciascun triennio di servizio prestato in regime di illegalità, oltre al consolidamento di una posta indennitaria ulteriore per chi sia rimasto escluso dai processi di stabilizzazione.

Ciò nonostante, il nodo ermeneutico dell’automatismo della conversione per la totalità del personale precario resta parzialmente irrisolto, sia in ragione della natura transitoria della pronuncia – condizionata da rinvii pregiudiziali pendenti, interventi della Commissione Europea e riforme legislative in itinere – sia per via delle forti criticità evidenziate nell’articolata opinione dissenziente del Giudice López Parada (Tr. Supremo, Grande Sez., 11 maggio 2026, n.475, pp.45 e ss).

Quest’ultimo ha infatti stigmatizzato, con disincantato realismo giuridico, la posizione conservatrice del consesso, censurando l’insufficienza della sola tutela risarcitoria rispetto ai precetti della dir. 1999/70/CE cit., sul presupposto che la pervicace insistenza su un modello meramente risarcitorio privo di tetti massimi rischi di esporre lo Stato a una vera e propria voragine finanziaria, dilapidando risorse pubbliche senza mai giungere alla reale responsabilizzazione dei dirigenti responsabili dell’abuso.

Parallelamente, ha rilevato come il personale precario abbia originariamente superato procedure selettive nel rispetto dei principi costituzionali di uguaglianza, merito e capacità, questi ultimi peraltro già ampiamente provati dall’amministrazione nel corso di anni di effettivo servizio.

Per tali ragioni, dunque, ha evidenziato il potenziale discriminatorio della sentenza, censurabile in sede europea, laddove ammette la stabilizzazione solo per determinati casi, quindi in via eccezionale, mentre per la restante parte, comprese le ipotesi di mancato rinnovo per copertura del posto vacante, la risposta a fronte dell’abuso dovrà essere meramente sanzionatoria e indennitaria.

A conforto dell’opinione dissenziente si può, di conseguenza, affermare che la decisione del Tribunal Supremo ha parzialmente disatteso il principio dell’effetto diretto del diritto UE, consolidato sin dal celebre precedente Van Gend & Loos (C. giust., 5 febbraio 1963, C- 26/62), arenandosi su una posizione di chiusura corporativa volta, giustappunto, a escludere la stabilizzazione giudiziale automatica.

Nell’ordinamento giuridico italiano, questa complessa frizione tra spinte sovranazionali e resistenze interne trova il suo baricentro costituzionale nell’articolo 97, comma 4, della Costituzione, il quale sancisce il principio del pubblico concorso quale modalità ordinaria e imprescindibile di accesso ai ruoli della Pubblica Amministrazione, nonché baluardo invalicabile di fronte alle istanze di stabilizzazione automatica.

In perfetta consonanza con tale precetto costituzionale, la Corte Costituzionale ha costantemente affermato la legittimità costituzionale dell’articolo 36 del d.lgs., 30 marzo 2001, n. 165, il quale vieta espressamente la trasformazione del rapporto di lavoro da tempo determinato a tempo indeterminato nel settore pubblico, tracciando una netta e insuperabile linea di demarcazione rispetto alla disciplina del lavoro privato (Corte cost., 26 gennaio 2004, n. 34; Corte cost., 6 luglio 2004, n. 205; Corte cost., 3 marzo 2006, n. 81; Corte cost., 9 novembre 2006, n. 363; Corte cost., 13 novembre 2009, n. 293; Corte cost., 29 aprile 2010, n. 149; Corte cost., 4 giugno 2010, n. 195; Corte cost. 24 giugno 2010, n. 225; Corte cost., 3 marzo 2011, n. 68; Corte cost., 3 marzo 2011, n. 69; Corte cost.,1° aprile 2011, n. 108; Corte cost., 30 luglio 2012, n. 212; Corte cost., 18 gennaio 2013, n. 3; Corte cost., 26 febbraio 2013; C.cost., 12 dicembre 2021, n.250. In ultimo, C. cost., 18 maggio 2023, n.99 sebbene con riferimento al riparto di competenze tra Stato e regioni.  Per un’interpretazione restrittiva con riferimento ad ulteriori profili, Sez. U, Sentenza n. 5072 del 15/03/2016. V, recenti: Cass., 15 dicembre 2023, n. 35145 e Cass., 3 giugno 2024, n. 15422. Per una completa disamina v. DI SALVATORE, Sugli effetti della stabilizzazione nel pubblico impiego contrattualizzato alla luce di alcuni recenti arresti giurisprudenziali, in www.rivistalabor.it, 2 dicembre 2024).

Entro il perimetro di soluzioni più apertamente eteronome, si colloca, tuttavia, la recentissima sentenza della Corte costituzionale (C. cost., 12 maggio 2026, n. 71), chiamata a pronunciarsi sul canale di stabilizzazione speciale riservato alla magistratura onoraria, dovendo essa misurarsi con i rigidi vincoli europei (sul tema, ormai risalente, v. PESCE, La magistratura onoraria italiana alla luce del diritto dell’Unione europea, in eurojus.it, n.2/2021, Celeste-Pesce-La-magistratura-onoraria-italiana-alla-luce-del-diritto-dell—Unione-europea.pdf).

In tale sede, la Consulta ha tracciato un limite invalicabile alla discrezionalità del legislatore. Se da un lato ha confermato il divieto di automatismo giudiziale, dall’altro ha blindato l’irrinunciabilità di diritti fondamentali quali le ferie e la previdenza maturati durante il periodo di precariato.

Con una decisa spinta evolutiva, la Consulta ha stabilito che la salvaguardia del principio concorsuale non legittima lo Stato a neutralizzare gli effetti del pregresso abuso del lavoro a termine, il quale va comunque risarcito e tutelato in conformità ai principi di effettività e dissuasività imposti dalla giurisprudenza UE.

Ad un’attenta osservazione si evince che, pur mossi dalla necessità di recepire i severi moniti della giurisprudenza di Lussemburgo in materia di contrasto al precariato, i giudici italiani sembrano aver ribadito che il divieto di conversione automatica ope iudices resiste al vaglio di costituzionalità e di compatibilità europea soltanto se l’ordinamento interno prevede e garantisce misure alternative che siano dotate di un reale carattere sanzionatorio, proporzionato e dissuasivo contro gli abusi perpetrati dalle amministrazioni (sull’idoneità della stabilizzazione come misura satisfattiva del danno subito a seguito di reiterazione di contratti a termine cfr., da ultimo, Cass., 15 maggio 2024, n. 13424).

A fronte del consolidarsi di un orientamento giurisprudenziale volto a denegare la stabilizzazione dei rapporti di lavoro —esito che, in realtà, non sorprende se si considerano attentamente le fila logico-argomentative dei giudici — emerge con urgenza la necessità di un intervento del legislatore. Al fine di arginare gli effetti di una stabilizzazione realizzata per via giudiziaria, si impone l’adozione di soluzioni normative intermedie e di natura straordinaria, capaci di contemperare le tutele dei lavoratori con le prerogative organizzative ed economiche del sistema.

Tali misure dovrebbero essere orientate al rafforzamento delle tutele indennitarie e, parallelamente, alla predisposizione di appositi canali di stabilizzazione. Questi ultimi dovranno permettere l’assorbimento del personale precario storico nel rispetto formale e sostanziale della regola del concorso pubblico, evitando che il superamento del precariato avvenga tramite meccanismi che surclassino la potestà legislativa e i principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa.

In perfetta simmetria con l’indirizzo interpretativo che configura la stabilizzazione del personale precario come una misura intrinsecamente derogatoria ed eccezionale si posiziona il Consiglio di Stato. Decidendo in piena sintonia con le Sezioni Unite della Corte di Cassazione in particolare, il Giudice amministrativo mantiene una linea di netta chiusura nei confronti di qualsiasi interpretazione che miri a riconoscere al giudice comune il potere di disporre la conversione del rapporto precario in un impiego di ruolo a tempo indeterminato (ex multiis: Cons. Stato, 18 ottobre 2019, n. 7070;  Cons. Stato, 3 febbraio 2020, n. 872 sulla natura derogatoria ex artt.3 e 97 Cost. della stabilizzazione; Cons. Stato, 31 ottobre 2022, n.9446 ).

In effetti, le decisioni del Consiglio di Stato in materia si collocano nel complesso punto di intersezione, confinato beninteso in un rigorismo formalistico, tra il principio del primato del diritto dell’Unione Europea e i principi costituzionali, passando per una mediazione legislativa, oggi quantomai claudicante (lungo le medesime direttrice muove l’interpretazione dell’art. 20 del Dlgs, 25 maggio 2017, n.75, Decreto Madia. DE MARCO, Tipologie contrattuali flessibili e stabilizzazione del personale precario, in GARILLI, RICCOBONO, DE MARCO, BELLAVISTA, MARINELLI, NICOLOSI, GABRIELE (a cura di), Il lavoro alle dipendenze della p.a. dopo la “riforma Madia”, Wolters Kluwer, 2018, 41-55; BENAROIO, I requisiti per l’accesso alle procedure di stabilizzazione di cui al c.d. decreto Madia: quale chiave di lettura?, in federalismi.it, n.17/2023. Sul riconoscimento dell’efficacia vincolante della clausola 5 Accordo Quadro cit. relativamente alla magistratura onoraria, v., Cons. Stato, 2 aprile 2026, n.2716 con nota di PESCE, La giurisprudenza della Corte di Giustizia U.E. […] ha efficacia vincolante, diretta e prevalente sull’ordinamento nazionale”: Consiglio di Stato, 2 aprile 2026, sentenza n. 2716/2026, in eurojus.it, 2026, “La giurisprudenza della Corte di Giustizia U.E. […] ha efficacia vincolante, diretta e prevalente sull’ordinamento nazionale”: Consiglio di Stato, 2 aprile 2026, sentenza n. 2716/2026).

I giudici di Palazzo Spada, ergendosi a custodi della legalità amministrativa e della parità di trattamento tra i cittadini che aspirano all’ingresso nelle istituzioni pubbliche, fondano la propria interpretazione su direttrici ermeneutiche consolidate. Esse partono dall’assunto secondo cui i singoli Stati membri godono di un ampio margine di discrezionalità nella scelta delle misure sanzionatorie, purché entro stringenti limiti derogatori — quali peculiari esigenze di interesse pubblico o necessità funzionali dell’amministrazione (Cons. Stato, n. 7070/2019 cit.) —e sempre che le misure predisposte siano idonee a far fronte a gravi e urgenti carenze di organico e dirette al superamento di croniche situazioni di precariato (Cons. Stato, 3 febbraio 2020, n.868).

A fronte di tale quadro interpretativo, i contorni della primazia del diritto UE appaiono sfumati. In tal senso, la stessa giurisprudenza nazionale sembra escludere che il diritto dell’Unione europea possa spingersi fino a legittimare il giudice (ordinario o amministrativo) a disapplicare la norma interna per procedere alla costituzione coattiva di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato.

L’ambito della tutela giurisdizionale viene così circoscritto alla sola dimensione risarcitoria e indennitaria per il danno da precarizzazione, pur nella innovativa delineazione del «danno comunitario» da perdita di chance o da abusiva reiterazione dei contratti (Cass., Sez. Un., 15 marzo 2016, n.5072; sulla dignità della persona di cui è proiezione il diritto al lavoro, ai sensi degli artt.2 e 4 Cost.; artt.1 e 15 CDFUE, Cass., n.10999/2020 cit.), quantificato attraverso parametri resi più flessibili dalle successive riforme nell’ordinamento italiano (Dl. 17 settembre 2024, n.131, Decreto salva- infrazioni). Parimenti, la primazia della clausola 5 dell’Accordo Quadro cit. non darebbe luogo a un diritto soggettivo alla stabilizzazione al di fuori dei rigidi confini legislativi, a fronte di un’esegesi restrittiva della norma nazionale, ritenuta misura eccezionale e non suscettibile di applicazione analogica. Al più, da quanto emerge dalle linee argomentative dei giudici, il diritto europeo imporrebbe la repressione dell’abuso, mentre la stabilizzazione resterebbe subordinata al rispetto dei fabbisogni organici e dei vincoli costituzionali interni, configurandosi come facoltà discrezionale della Pubblica Amministrazione e non come automatismo sanzionatorio.

Si può, pertanto, osservare che l’orientamento generale, considerato nella sua dimensione sistematica, si traduce in un rigoroso sindacato sulle medesime procedure straordinarie di stabilizzazione indette dalle amministrazioni, delle quali i giudici, amministrativi in specie, esaminano con severità i requisiti di ammissione e i titoli di servizio. Ciò al fine di evitare che canali eccezionali si trasformino in una surrettizia sanatoria generalizzata.

Appare, dunque, confermata una rigida separazione dei poteri, in forza della quale la magistratura superiore italiana relega la tutela del lavoratore alla mera monetizzazione del danno economico e affida la sorte della stabilità occupazionale alle scelte discrezionali del legislatore e dell’amministrazione. Si delinea, in tal modo, un precario equilibrio macro-sistemico che l’intransigente ortodossia europea, manifestata dalla recente sentenza ATA, rischia di incrinare e mettere definitivamente in discussione.

5. Conclusioni

Come osservato nei precedenti paragrafi, la principale frizione tra il modello puramente risarcitorio-indennitario e il modello stabilizzatore si incardina, per quanto concerne specificamente gli ordinamenti italiano e spagnolo, sul disposto dell’art. 36 del d.lgs. n. 165/2001, nonché della disposizione aggiuntiva n.17, par. 5, all’art. 1. l. 20/21 (che modifica l’EBEP).

Sebbene i legislatori nazionali siano intervenuti, anche di recente, nel tentativo obbligato di allinearsi ai vincoli dell’Unione Europea, tale norma fondamentale del diritto del lavoro nel settore pubblico stabilisce tuttora il divieto assoluto di conversione del rapporto di lavoro a termine in contratto a tempo indeterminato, limitando la tutela del lavoratore al solo risarcimento del danno.

Questo modello risarcitorio standardizzato è attualmente entrato in una fase di profonda e irreversibile crisi sistemica, scontando una totale assenza di autentico effetto dissuasivo. L’erogazione del pagamento dell’indennità da parte dell’ente pubblico si risolve, infatti, in una mera partita di giro finanziaria, nella misura in cui l’amministrazione attinge a capitoli di spesa generali per liquidare il risarcimento, traducendo la sanzione in un costo di gestione ordinario e preventivabile che incide, solo larvatamente, sulla condotta strategica dell’ente. E squalifica, oltremodo, l’effetto riparativo, prodotto dalla clausola 5 dell’Accordo Quadro cit., sulla sfera personale o patrimoniale dei soggetti che hanno sottoscritto i contratti abusivi.

Nell’analizzare l’inadeguatezza del sistema indennitario, non si può in alcun modo trascurare la complessa e drammatica dimensione del danno esistenziale. La condizione di precarietà prolungata per anni o decenni non produce esclusivamente un danno patrimoniale immediato o una perdita di chance economiche; essa lede in modo profondo, intimo e permanente il diritto fondamentale del lavoratore alla propria progettualità di vita. L’incertezza sul futuro lavorativo si riflette inevitabilmente sulla possibilità di compiere scelte esistenziali a lungo termine.

Questo profilo della lesione della dignità umana e della libertà di autodeterminazione, quali principi cardinali dell’ordinamento costituzionale dell’Unione europea, costituisce una componente del danno che i rigidi massimali risarcitori imposti dalle normative nazionali ignorano inesorabilmente. Una quantificazione forfettaria svuota il diritto al risarcimento monetario, il quale, come attualmente configurato, si rivela un’illusione ottica volta a proteggere l’amministrazione abusante anziché ristorare pienamente la vittima.

Un aspetto di fondamentale importanza, eppure troppo spesso incolpevolmente trascurato nel dibattito politico e dottrinale, riguarda l’individuazione e l’attivazione della responsabilità personale in capo ai singoli dirigenti pubblici. Il focus delle controversie giudiziarie è rivolto quasi esclusivamente al rapporto bilaterale tra il lavoratore e l’ente pubblico, inteso come entità astratta, omettendo di indagare le responsabilità individuali di chi, all’interno dell’apparato amministrativo, adotta materialmente le decisioni gestionali ed esercita i poteri datoriali.

Il sistema normativo attuale appare profondamente fallace ed eticamente insostenibile, poiché riversa interamente il costo economico dell’illecito sulla collettività dei contribuenti, attraverso il pagamento di risarcimenti e spese legali attinti dal bilancio pubblico (tale fenomeno è stato, peraltro, evidenziato nell’opinione dissenziente, supra accennata, avverso la sentenza del Tribunale supremo spagnolo).

Questo meccanismo di socializzazione delle perdite derivanti dall’illegalità disincentiva in nuce l’adozione di una corretta, oculata e lungimirante pianificazione del fabbisogno di personale da parte degli organi di vertice. Il dirigente che ricorre al precariato per coprire le carenze organiche non subisce alcuna conseguenza del suo operato, beneficiando, al contrario, di una flessibilità immediata che gli consente di raggiungere gli obiettivi di performance a breve termine.

Al fine di superare l’attuale deficit di rigore sanzionatorio nell’abuso della contrattazione a termine, pur a fronte di una cornice normativa che ne giustifica il disincentivo, si impone un urgente intervento degli ordinamenti nazionali. Tale intervento deve sostanziarsi nell’introduzione di efficaci regimi di responsabilità amministrativo-contabile, in piena conformità sia con i precetti eurounitari sia con il principio costituzionale di buon andamento.

È necessario strutturare un sistema in cui i dirigenti pubblici siano chiamati a rispondere personalmente e patrimonialmente dinanzi alla magistratura contabile delle conseguenze economiche derivanti dalle assunzioni abusive reiterate sotto la loro direzione. Solo attraverso la previsione di un’azione di rivalsa sistematica e obbligatoria da parte dello Stato nei confronti del dirigente inadempiente si può sperare di invertire la rotta.

La trasformazione dell’indennità risarcitoria da un generico ed economico costo di gestione dell’ente a una vera e propria sanzione dissuasiva ed economico-patrimoniale, di cui è onerato il decisore pubblico, costituirebbe un effettivo traguardo verso il rispetto della legge, prospetticamente ponendo un freno alla prassi del precariato di comodo.

Il profilo di maggiore rottura dogmatica, nondimeno, risiede nell’attenuazione della portata assoluta del principio del pubblico concorso quale limite insuperabile alla costituzione del rapporto d’impiego.

In forza del principio di primazia del diritto dell’Unione, qualora l’ordinamento interno sia privo di misure alternative che garantiscano una tutela equivalente e dissuasiva, il giudice nazionale ha l’obbligo di disapplicare le disposizioni ostative di diritto interno. In tali specifiche ipotesi, la giurisprudenza europea sembra legittimare — quale extrema ratio e misura necessaria di attuazione dei vincoli sovranazionali — la stabilizzazione, per via giudiziaria, del rapporto di lavoro.

Per quanto la disapplicazione della norma interna, dovuta al principio del primato, rechi un potenziale sanzionatorio e deterrente, tuttavia, le difficoltà di un’interpretazione uniforme del diritto dell’Unione europea, invero, sono dovute a due ordini di problemi.

Il primo è l’eterogeneità strutturale del precariato. La precarizzazione del lavoro si manifesta in diversi profili strutturali che non possono essere accomunati da alcuna linea di continuità sistemica, se non appunto l’abusività della reiterazione (si consideri, a titolo esemplificativo, la divergenza tra la categoria dei docenti, i quali, malgrado precari, risultano contrattualmente strutturati, perlomeno nell’ordinamento italiano, e la magistratura onoraria, che ne è priva).

Il secondo è la frammentazione normativa e il ruolo del giudicante. Il giudice ordinario è chiamato a tracciare la via interpretativa di una normativa comunque frammentata, essendo costretto a decidere caso per caso e a muoversi costantemente tra l’applicazione della legge e la tutela dei diritti.

In questo segmento si inserisce la CGUE, che ad oggi appare l’unico baluardo effettivo per la protezione dei lavoratori contro pratiche contrattuali dilatorie.

Infatti, l’esame approfondito del caso Obadal e la speculare e complessa vicenda legata al personale ATA nell’ordinamento italiano portano alla luce un cortocircuito istituzionale e costituzionale che non è più storicamente né giuridicamente sostenibile. Dinanzi, a una crisi di sistema, i giudici europei stanno progressivamente e inesorabilmente chiudendo tutti gli spazi di manovra e le zone d’ombra interpretative precedentemente concesse ai legislatori nazionali, portando alla luce l’inconsistenza degli espedienti sanzionatori elaborati dagli Stati a fronte della pur necessaria osservanza del principio di effettività del diritto UE.

Di fronte a questa irreversibile evoluzione, la risoluzione di qualsivoglia conflitto tra la tutela dei diritti fondamentali e la salvaguardia delle procedure di reclutamento pubblico non può più passare attraverso compromessi al ribasso o rinvii pregiudizievoli: essa impone la piena e incondizionata applicazione del principio del primato del diritto dell’Unione Europea.

Pertanto, il giudice nazionale, quale primo custode del diritto dell’UE nel proprio ordinamento, ha l’obbligo costituzionale ed europeo di dare piena attuazione alla giurisprudenza della CGUE (sul dialogo tra Corti, v. C. cost., 12 maggio 2026, n.71 cit., par. 7.3). Di conseguenza, qualora rilevi la mancanza di un rimedio interno che sia effettivamente proporzionato e dissuasivo, egli è tenuto, come misura minima, a interpretare le norme nazionali in modo conforme al diritto dell’Unione.

Tralasciando l’importanza di azioni chirurgiche volte a ripristinare la legalità europea, occorre prendere atto, con rigore dogmatico, che la stabilizzazione definitiva di un lavoratore precario di lungo corso non costituisce affatto una violazione dei valori costituzionali, né tantomeno una lesione intollerabile al principio del pubblico concorso. Al contrario, la stabilizzazione rappresenta la sanzione specifica, doverosa e inevitabile per punire una condotta illecita e reiterata nel tempo da parte delle stesse autorità pubbliche. Sebbene il pubblico concorso garantisca l’accesso imparziale all’impiego in condizioni ordinarie, esso non può tradursi in uno schermo giuridico volto a sanare l’illegalità e l’abuso perpetrati dallo Stato nella sua veste di datore di lavoro.

Finché il sistema normativo interno avalli indennizzi economici irrisori, tetti risarcitori asfittici o procedure concorsuali straordinarie di facciata, le casse pubbliche saranno inesorabilmente destinate a subire il peso insostenibile di condanne pecuniarie di stampo europeo. Al contempo, la discriminazione ingiustificata tra lavoratori del settore pubblico e lavoratori del settore privato rimarrà una ferita aperta nel tessuto sociale e giuridico della nazione, minando la fiducia dei cittadini nelle istituzioni.

Appare, quindi, del tutto evidente come il sistema normativo e amministrativo abbia un urgente e indifferibile bisogno di un radicale revirement legislativo. È, ormai, improrogabile un intervento riformatore che ricollochi al centro del sistema la dignità del lavoro e la stabilità esistenziale della persona, nella prospettiva di superare il feticcio ideologico del concorso pubblico laddove quest’ultimo, da strumento di selezione del merito, si trasforma inevitabilmente in uno strumento di sfruttamento e di abuso reiterato nei confronti dei lavoratori più vulnerabili.

Rosita Silvestre, dottore di ricerca in diritto pubblico nell’Università degli Studi di Roma Tor Vergata.

Visualizza i documenti: Corte giust., grande sezione, 14 aprile 2026, causa C-418/24 Obadal; Corte giust., sez. Xª, 13 maggio 2026, causa C-155/2025; Avv. gen. conclusioni causa C 418/24 Obadal; Commissione europea ricorso 21 febbraio 2025, causa C-155/25; Tribunal Supremo de Madrid, 30 maggio 2024, causa C_418/24; Tribunale de Instancia de Madrid, 27 aprile 2026; Tribunale supremo Madrid, sez lav., 11 maggio 2026, n. 475

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L'articolo Le decisioni della Corte di giustizia dell’UE nel caso spagnolo Obadal e nel caso italiano del personale scolastico ATA e la dimensione europea della precarizzazione nel pubblico impiego. «Ex malis eligere minima!» sembra essere il primo su Rivista Labor - Pacini Giuridica.

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