Premessa

Con la sentenza n. 167 del 13.11.2025 la Corte costituzionale si è nuovamente pronunciata sulla legittimità costituzionale dell’art. 1, co. 309, della legge n. 197/2022 (la legge di bilancio per il 2023) che, com’è noto, ha introdotto un meccanismo di “raffreddamento” della rivalutazione automatica delle pensioni.

Detta disposizione prevedeva, per l’anno 2023, un meccanismo di “raffreddamento” della dinamica rivalutativa dei trattamenti pensionistici, riconoscendo integralmente la perequazione automatica solo per le pensioni complessivamente pari o inferiori a quattro volte il minimo Inps; per quelle superiori, invece, la rivalutazione veniva accordata in misura progressivamente decrescente – in percentuali comprese tra l’85 e il 32 per cento – in relazione inversa rispetto all’importo del trattamento.

Analoga questione, seppur da una diversa angolazione di rimessione, era stata già di recente analizzata dalla Corte con la sentenza n. 19/2025, nei giudizi di legittimità promossi con ordinanze del 6 settembre e 27 novembre 2024 dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Toscana.

In quella circostanza il giudice delle leggi, riuniti i giudizi, aveva dichiarato inammissibili le sollevate questioni di legittimità costituzionale.

Con la nuova pronuncia, come meglio vedremo più avanti, le nuove questioni di costituzionalità della richiamata disposizione di legge sono state invece dichiarate non fondate.

In entrambe le situazioni la Corte, con ordinanza presidenziale resa contestualmente all’udienza pubblica, ha inoltre dichiarato non ammissibile l’intervento del Procuratore generale presso la Corte dei conti, spiegato nei rispettivi giudizi di legittimità.

La fattispecie oggetto di giudizio

Con ordinanza del 25 marzo 2025 (n. 76 del R.O. del 2025), la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna, in composizione monocratica, aveva appunto sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, co. 309, della legge n. 197/1922 in riferimento all’art. 53 Cost., nonché «al principio della ragionevolezza e temporaneità delle misure eccezionali».

Nel sottostante giudizio principale, ben ventiquattro ricorrenti (tutti ex appartenenti al comparto difesa e sicurezza) avevano chiesto l’adeguamento della propria pensione alla dinamica inflazionistica, in parte qua attenuato dall’art. 1, co. 309, della legge n. 197/2022.

Il giudice rimettente, pur nella consapevolezza del fatto che sulla questione era già intervenuta la citata sentenza n. 19/2025, ha ritenuto sussistenti altri profili di illegittimità costituzionale non esaminati in quella sede e, in particolare, la ipotizzata violazione dell’art. 53 Cost.

Da qui, pertanto, il richiamo ad altra giurisprudenza costituzionale (d est, la sentenza n. 223/2012), secondo la quale, affinché una normativa sia considerata tributaria, occorre accertare che: (a) essa sia diretta, in via prevalente, a procurare una (definitiva) decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo; (b) la decurtazione non integri una modifica di un rapporto sinallagmatico; (c) le risorse derivanti dalla suddetta decurtazione, connessa a un presupposto economicamente rilevante, siano destinate «a sovvenire pubbliche spese.

Per il giudice a quo tutti detti requisiti sarebbero sussistenti nel (censurato) dettato normativo, il quale introdurrebbe un «prelievo coatto», effettuato per recuperare risorse destinate «a motivi di finanza generale», senza modificare il rapporto di lavoro ascrivibile ad un dipendente di lavoro pubblico statale “non contrattualizzato”», limitandosi ad incidere su una voce retributiva.

Orbene, sempre nell’avviso del rimettente, un tale prelievo tributario sarebbe però limitato soltanto ad una parte dei contribuenti, ossia a quelli che rientrano nella previsione dell’art. 34, co. 1, della legge n. 488/1998, escludendo così i lavoratori autonomi (che non sono liberi professionisti), ai cui trattamenti pensionistici provvede la gestione separata dell’Inps.

Ma anche qualora così non fosse, secondo l’ordinanza di rimessione permarrebbe comunque il contrasto con l’evocato parametro, in quanto il “tributo” inciderebbe su una particolare voce del reddito di lavoro differito, già di per sé sottoposta a prelievo tributario, in condizioni di parità, con tutti gli altri percettori di reddito da lavoro dipendente.

In buona sostanza, sarebbe stata così introdotta «una discriminazione soltanto ai danni della particolare categoria di soggetti, gli ex dipendenti, rispetto ai dipendenti in servizio», le cui retribuzioni non sarebbero assoggettate, nei medesimi periodi d’imposta, ad alcun prelievo tributario aggiuntivo, in violazione del principio di eguaglianza tributaria.

Da un’altra angolazione il giudice a quo, prospettando un contrasto con l’art. 3 Cost., lamentava anche l’illegittima reiterazione di misure eccezionali, venendo in rilievo l’ultimo di una serie di interventi legislativi mirati nei confronti degli stessi destinatari, così trasformandosi un rimedio da eccezionale in ordinario.

La disposizione censurata verrebbe così a coprire potenzialmente un arco di tempo superiore alle esigenze di bilancio, atteso che è il medesimo era destinato a trascinarsi nel tempo, violando in tal modo il principio espresso dalla sentenza n. 316/2010, secondo cui la sospensione a tempo indeterminato del meccanismo perequativo, ovvero la frequente reiterazione di misure intese a paralizzarlo, espone il sistema ad evidenti tensioni con gli invalicabili principi di ragionevolezza e proporzionalità, anche con riferimento alle pensioni «di maggiore consistenza», che potrebbero risultare non «sufficientemente difese in relazione ai mutamenti del potere d’acquisto della moneta».

Nel giudizio si è costituito l’Inps ed è intervenuta la Presidenza del Consiglio dei ministri, chiedendo, il primo, che le questioni venissero dichiarate inammissibili o, comunque, non fondate e, la seconda, chiedendo che le questioni sollevate fossero dichiarate non fondate.

Hanno inoltre depositato opinioni (ammesse con decreto presidenziale del 19 settembre 2025), in qualità di amici curiae, ai sensi dell’art. 6 delle Norme integrative, l’Associazione Comma2 – Lavoro è dignità e la CGIL.

La decisione

La sentenza in commento ha ritenuto necessario preliminarmente affrontare, con precisione, il thema decidendum.

Da parte della Corte è stato costantemente affermato come l’art. 53 Cost. costituisca «espressione specifica in materia tributaria del più generale principio di eguaglianza e di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. (ex plurimis, sentenze n. 149 del 2021, n. 142 del 2014, n. 116 del 2013 e n. 111 del 1997; ordinanza n. 341 del 2000)» (v. sent. n. 108/2023).

Inoltre, la ricordata sentenza n. 19/2025, che ha dettagliatamente enumerati gli interventi legislativi che, nel tempo, hanno modificato il meccanismo di rivalutazione annuale delle pensioni, ha precisato che: “a) la perequazione automatica è uno strumento di natura tecnica volto a garantire nel tempo l’adeguatezza dei trattamenti pensionistici a fronte delle spinte inflazionistiche, nel rispetto dei principi di sufficienza e proporzionalità della retribuzione, che però non implicano un rigido parallelismo tra la garanzia di cui all’art. 38, secondo comma, Cost. e quella di cui all’art. 36, primo comma, Cost.; b) la garanzia della perequazione non annulla la discrezionalità del legislatore nella determinazione in concreto del quantum di tutela di volta in volta necessario, alla luce delle risorse effettivamente disponibili; c) non sussiste un imperativo costituzionale che imponga l’adeguamento annuale di tutti i trattamenti pensionistici, purché la scelta contraria superi uno scrutinio di “non irragionevolezza”, da compiere alla luce del quadro economico-finanziario di cui il legislatore deve puntualmente dare conto; d) il principale indicatore della “non irragionevolezza” degli interventi legislativi nella materia de qua è costituito dalla considerazione differenziata dei trattamenti di quiescenza in base al loro importo, atteso che le pensioni più elevate presentano margini più ampi di resistenza all’erosione inflattiva.”

Orbene, in detti termini, la misura introdotta dall’art. 1, co. 309, della legge n. 197/2022 è stata considerata non contrastante con i principi presidiati dai parametri costituzionali allora evocati, alla luce del fatto che salvaguarda l’integrale rivalutazione delle pensioni di più modesta entità (di cui anzi allarga l’ambito), ricomprendendo in esso quelle di importo pari a quattro volte (e non più a tre) il trattamento minimo Inps; inoltre, nel disporre un “rallentamento” della dinamica perequativa dei trattamenti di importo superiore, segue la tecnica della progressione inversa rispetto all’entità degli assegni, senza escluderne nessuno dalla rivalutazione, in base a giustificazioni di ordine economico e finanziario emergenti chiaramente dalle relazioni (sia illustrativa, sia tecnica) che hanno accompagnato il disegno della legge di bilancio per il 2023, evidenziando, in particolare, gli obiettivi di risparmio di spesa perseguiti, in proiezione anche ulteriore rispetto all’orizzonte triennale della manovra.

Fatte queste (doverose) premesse, la sentenza in comento ha come già anticipato dichiarato non fondate le sollevate questioni di costituzionalità.

Relativamente alla prospettata violazione degli artt. 3 e 53 Cost., la decisione in esame rileva che la giurisprudenza costituzionale ha (già) enucleato specifici indici per poter qualificare una fattispecie come avente natura tributaria: «una fattispecie deve ritenersi di natura tributaria, indipendentemente dalla qualificazione offerta dal legislatore, laddove si riscontrino i seguenti indefettibili requisiti: la disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare una definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo, la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapporto sinallagmatico, e le risorse, connesse ad un presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, debbono essere destinate a sovvenire pubbliche spese (ex plurimis, sentenze n. 182, n. 128 e n. 27 del 2022, n. 149 del 2021, n. 263 del 2020, n. 167 e n. 89 del 2018, n. 269 e n. 236 del 2017)» (da ultimo, sentenza n. 80 del 2024).

Ed è appunto proprio nello scrutinare meccanismi legislativi di rallentamento (rispetto al regime ordinario) della dinamica perequativa dei trattamenti pensionistici -spesso anche più severi di quello in esame- la Corte ha già dichiarato non fondate questioni analoghe a quelle odierne, sollevate in riferimento agli artt. 3 e 53 Cost., escludendo la natura tributaria delle fattispecie esaminate (v. sent. n. 250/2017, in riferimento al meccanismo previsto dai commi 25, lettera e), e 25-bis, dell’art. 24 del D.L. n. 201/2011).

Tra l’altro, già le sentenze n. 173/2016 e n. 70/2015 avevano escluso la natura tributaria delle misure di blocco della rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici, semplicemente osservando che «l’effetto di “trascinamento” proprio delle censurate misure di blocco della perequazione non ne muta la natura di misure di mero risparmio di spesa e non di decurtazione del patrimonio del soggetto passivo».

A ben vedere, quindi, è stata ribadita la natura non tributaria delle misure di blocco della perequazione.

Inoltre, nel richiamare gli elementi indefettibili della fattispecie tributaria, la Corte, in quell’occasione, affermò che «l’azzeramento della perequazione automatica […] sfugge ai canoni della prestazione patrimoniale di natura tributaria, atteso che esso non dà luogo ad una prestazione patrimoniale imposta, realizzata attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio, destinato a reperire risorse per l’erario», non fosse altro perché «il blocco del meccanismo di rivalutazione […] non prevede una decurtazione o un prelievo a carico del titolare di un trattamento pensionistico», considerando così insussistente ab origina il presupposto per affermare la natura tributaria della disposizione.

Inoltre, la sentenza n. 19/2025 ha già rilevato che lo scopo della disposizione censurata (in base ai documenti che hanno accompagnato i lavori parlamentari di approvazione della legge di bilancio per il 2023) è essenzialmente quello di raggiungere economie in termini di minore spesa pensionistica previste fino all’anno 2032 e ammontanti, al lordo degli effetti fiscali, a circa 54 miliardi di euro e non di reperire risorse per finanziare in via diretta altre spese pubbliche.

Ad avviso della sentenza in commento, non sussiste alcuna ingiustificata disparità di trattamento tra categorie di lavoratori autonomi, essendo sufficiente osservare che l’art. 1, co. 309, della legge n. 197/2022 richiama l’art. 34, co. 1, della legge n. 448/1998, che prevede che il meccanismo di rivalutazione delle pensioni si applichi «per ogni singolo beneficiario in funzione dell’importo complessivo dei trattamenti corrisposti a carico dell’assicurazione generale obbligatoria e delle relative gestioni per i lavoratori autonomi», dizione, quest’ultima, idonea quindi a ricomprendere anche i lavoratori autonomi iscritti alla cosiddetta gestione separata dell’Inps.

Con riguardo invece al secondo ordine di censure, sempre la sentenza n. 19/2025 ha sì riconosciuto che la relativa misura costituisse l’ultimo anello di una catena di interventi analoghi che ha registrato poche soluzioni di continuità nel tempo, ma ha anche precisato che essa, per come congegnata, risultava rispettosa dei parametri (allora) evocati, ivi incluso quello che presidia i principi di ragionevolezza e necessaria proporzione posti a fondamento delle nuove sollevate questioni.

Sempre secondo quanto affermato con detta sentenza, non osta a una tale conclusione l’affermazione (a sua volta rinvenibile nella sentenza n. 316/2010), secondo la quale «la sospensione a tempo indeterminato del meccanismo perequativo, ovvero la frequente reiterazione di misure intese a paralizzarlo, esporrebbero il sistema ad evidenti tensioni con gli invalicabili principi di ragionevolezza e proporzionalità».

Sempre secondo la sentenza in commento, il principio di necessaria temporaneità delle misure evocato dal rimettente è stato sancito nella giurisprudenza costituzionale con riferimento al ben diverso istituto del cosiddetto “contributo di solidarietà” imposto ai trattamenti pensionistici più elevati, posto che è rispetto a detto prelievo che la sentenza n. 234/2020, nel chiarire la portata della precedente sentenza n. 173/2016, ha affermato il suddetto principio, osservando che la dimensione temporale della decurtazione (all’epoca fissata dal legislatore in cinque anni) appariva ostativa a una valutazione di legittimità costituzionale, tradendo una logica di stabilità del contributo, pur al di fuori di un progetto di riforma organica, mentre solo un ripensamento complessivo del sistema pensionistico avrebbe potuto giustificare «misure tendenzialmente permanenti, o comunque di lunga durata».

A conclusione del suo ragionamento, la Corte costituzionale ha ritenuto però opportuno ribadire anche l’invito in passato già rivolto al legislatore, affinché in futuro: (a) si tenga conto degli effetti prodotti dalla disposizione in esame, nel regolare «la portata di eventuali successive misure incidenti sull’indicizzazione dei trattamenti pensionistici»; (b) il regime ordinario oggi dettato dall’art. 1, co. 478, della legge n. 160/2019 venga interessato «con estrema prudenza da cambiamenti improvvisi, incidenti in senso negativo sui comportamenti di spesa delle famiglie»; (c) si adotti un approccio diversamente calibrato rispetto ai pensionati soggetti al sistema contributivo, quest’ultimo caratterizzato dalla «tendenziale corrispettività tra provvista finanziaria (il cosiddetto montante) e misura del trattamento previdenziale liquidato».

Luigi Pelliccia, avvocato in Siena e professore a contratto di diritto della sicurezza sociale nell’Università degli Studi di Siena

Visualizza i documenti: C. cost.,13 novembre 2025, n. 167; C. conti Emilia Romagna, ordinanza 25 marzo 2025

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