Com’è noto, l’art. 2, co. 1-bis, del D.L. n. 463/1983 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 638/1983), ha disciplinato la materia delle sanzioni previste in relazione all’omesso versamento, da parte del datore di lavoro, delle ritenute previdenziali e assistenziali operate sulle retribuzioni dei lavoratori.

La norma originaria è stata oggetto di un intervento di parziale depenalizzazione a seguito dell’introduzione dell’art. 3, co. 6, del d.lgs. n. 8/2016 (attuativo della legge delega n. 67/2014), con il quale, limitatamente agli omessi versamenti di importo inferiore a 10.000 euro annui, è stata prevista l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 50.000 euro.

Va sul punto precisato che con la modifica introdotta dall’art. 23, co. 1, del D.L. n. 48/2023 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 85/2023), dal 5 maggio 2023 la sanzione amministrativa è stata proporzionata da una volta e mezza a quattro volte l’importo omesso, sempre fatto salvo che il datore di lavoro non è punibile, né è assoggettabile alla sanzione amministrativa, quando provvede al versamento delle ritenute entro tre mesi dalla contestazione o dalla notifica dell’avvenuto accertamento della violazione.

In tema l’Inps ha nel tempo emanato: a) la circolare n. 121/2016 (con la quale ha illustrato gli effetti derivanti dall’entrata in vigore della norma e il regime intertemporale applicabile alle violazioni commesse anteriormente al 06.02.2016); b) la circolare n. 32/2022 (con la quale ha fornito le istruzioni per l’emissione dell’ordinanza-ingiunzione, prevista per l’irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria in conseguenza dell’omesso versamento delle ritenute previdenziali di importo inferiore alla soglia di 10.000 euro annui e per l’emissione dell’ordinanza motivata di archiviazione ex art. 18 della legge n. 689/1981); c) il messaggio n. 3516/2022  (con il quale sono stati forniti  chiarimenti in ordine ad alcuni profili di criticità nel procedimento di applicazione dell’art. 3, co. 6, del D.Lgs. 8/2016); d) il messaggio n. 1931/2023 (con il quale sono state chiarite le novità introdotte sul regime sanzionatorio in materia di omesso versamento delle ritenute previdenziali).

Per gli illeciti amministrativi comminabili in relazione agli importi oggetto della richiamata depenalizzazione si era immediatamente aperto un dibattito sull’applicabilità o meno delle disposizioni contenute nella legge n. 689/1981, in particolare quelle dell’art. 14 riferite ai tempi di notificazione (e, quindi, di decadenza) degli illeciti amministrativi di che trattasi per i quali, corre l’obbligo di chiarire, si sono nel tempo formati due filoni: il primo riferito ai procedimenti iniziati nell’ambito penale e poi proseguiti in attuazione della novella del 2016; l’altro riferito ai procedimenti avviati ex tunc nell’ambito della punibilità amministrativa.

Su questa Rivista già sono stati pubblicati specifici interventi (v., S. Salimbene, “I termini perentori di cui all’art. 14 legge n. 689/1981 si applicano alle ordinanze ingiunzione dell’Inps per mancato versamento della quota di contribuzione a carico del lavoratore?“, in www.rivistalabor.it, 30 settembre 2022; P. Capurso, “Il rebus della decadenza per la sanzione da omesso versamento sottosoglia delle ritenute previdenziali”, www.rivistalabor.it, 29 ottobre 2022).

Con tre recentissime sentenze “gemelle”, la sezione lavoro della Corte di cassazione forse ha posto termine alla querelle relativa alla corretta applicazione dell’art. 14, della legge n. 689/1981 alla fattispecie di illecito amministrativo depenalizzato di cui all’art. 2, co. 1-bis, del D.L. n. 463/1983, chiarendo che le disposizioni ivi recate trovano applicazione anche nelle ipotesi in cui si tratti di illeciti amministrativi posti in essere anteriormente alla normativa che li ha depenalizzati (id est, artt. 8, co. 1, e 9, del D.Lgs.  n. 8/2016).

Come certamente si ricorderà, a mente degli artt. 14, co. 1 e 35, co. 7, della legge n. 689/1981, se non è avvenuta la contestazione immediata, il personale ispettivo deve notificare gli estremi della violazione, sia al trasgressore, sia alla persona che risulti essere obbligata in solido al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria, entro il termine di 90 giorni dall’accertamento (360 giorni qualora questi siano residenti all’estero).

Ad avviso della giurisprudenza di legittimità (v. Cass. n. 4523/2021) il compito di individuare, secondo le caratteristiche e la complessità della situazione concreta, il momento in cui ragionevolmente l’acquisizione del fatto avrebbe potuto essere tradotta in accertamento, e da cui deve farsi decorrere il termine per la contestazione, spetta in ogni caso al giudice del merito.

Nel tempo, vuoi per l’alta mole di procedimenti nati in ambito penale e retrocessi alle sedi dell’Inps a seguito dell’avvenuta depenalizzazione del 2016, vuoi per la parimenti notevole mole di procedimenti sorti successivamente a detta novella, l’Inps non è stato in grado di adeguatamente gestire la cosa e, in buona misura, ha notificato le conseguenti ordinanze-ingiunzione in limine del quinquennio di prescrizione di cui alla legge n. 689/1981, determinando così un ampio contenzioso giudiziario, arrivato in Cassazione e, da qui (per ora) le tre sentenze di che trattasi, nell’ordine la n. 7641 del 22 marzo 2025, la n. 8078 del 27 marzo 2025 e la n. 8784 del 2 aprile 2025.

In trema, una parte della giurisprudenza di merito (v., ex multis, es. Corte Appello Milano, sez. lav., n. 927/2023) riteneva non applicabile alle fattispecie in questione l’art. 14 della legge n. 689/1981, con particolare riguardo agli illeciti commessi prima dell’entrata in vigore della norma di depenalizzazione (i desti, 06.02.2016), atteso che l’art. 9, co. 5, del D. Lgs. n. 8/2016 non conteneva alcun richiamo a detto art. 14, ma solo al successivo art. 16.

Così ragionando, quindi, il legislatore della novella del 2016 sembrava aver voluto escludere che, in presenza dell’inosservanza del termine per la notifica della sanzione amministrativa, potesse derivare, in via del tutto automatica, l’estinzione della pretesa sanzionatoria per intervenuta decadenza.

Ad avviso della Corte di cassazione è proprio l’art. 6 del D.Lgs. n. 8/2016 che fissa le coordinate per l’applicazione delle regole di che trattasi, dal momento che, in modo pienamente generale, stabilisce che “nel procedimento per l’applicazione delle sanzioni amministrative previste dal presente decreto si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni delle sezioni I e II del capo I della legge 24 novembre 1981, n. 689“.

A ben vedere, infatti, detta disposizione non fa alcuna distinzione tra violazioni commesse prima dell’entrata in vigore e dopo della novella del 2016, come del resto appare ictu oculi confermato dalla norma generale contenuta nel successivo art. 9 del medesimo decreto che impone l’esigenza di notificare gli estremi della violazione entro il termine di 90 giorni dalla ricezione degli atti, ovverosia entro il medesimo termine (decadenziale) stabilito dall’art. 14, co. 2, della legge n. 689/1981.

Del resto, la Corte costituzionale (sent. n. 151/2021) aveva già chiarito che “la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per il soddisfacimento dell’esigenza di certezza giuridica, in chiave di tutela dell’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, nonché di prevenzione generale e speciale”.

In altri termini, ad avviso della Suprema Corte, è il principio di legalità di cui all’art. 23 Cost., in combinato disposto con il diritto di difesa di cui all’art. 24 e il principio di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97, ad imporre all’interprete di ritenere che il termine previsto all’art. 9, co. 4, del D.Lgs. n. 8/2016, sia un termine di decadenza.

Diversamente opinando, infatti, l’«esigenza di contenere nel tempo lo stato di incertezza inevitabilmente connesso alla esplicazione di una speciale prerogativa pubblicistica, quale è quella sanzionatoria, capace di incidere unilateralmente e significativamente sulla situazione giuridica soggettiva dell’incolpato», resterebbe esclusivamente affidata alla previsione del termine di prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni amministrative (art. 28, l. nr. 689 del 1981), che tuttavia, per ampiezza e suscettibilità di interruzione, deve considerarsi «inidoneo a garantire, di per sé solo, la certezza giuridica della posizione dell’incolpato e l’effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l’accertamento dell’illecito e l’applicazione della sanzione» (ancora Corte cost. n. 151/2021).

Una volta quindi chiarito che la norma contenuta nell’art. 9, co. 4, del D.Lgs. n. 8/2016 va letta alla stregua del precetto di cui all’art. 14, co. 2, della legge n. 689/1981 e tenuto conto che, per principio generale, l’onere della prova dell’osservanza dei termini previsti a pena di decadenza per l’esercizio di un diritto incombe su chi intende esercitarlo (id est, l’Inps; v., ex multis, Cass. n. 3796/1989, n. 10412/1997, n. 7093/2003), è necessario chiedersi come regolare le fattispecie in cui nessuna trasmissione degli atti risulti effettuata dall’autorità giudiziaria all’Inps e nelle quali non è possibile né riferirsi al dies a quo previsto dall’art. 9, co. 4, del D.Lgs. n. 8/2016 né, a fortiori, a quello di cui all’art. 14, co. 2, della legge n. 689/1981, dal momento che all’epoca dell’accertamento il fatto era previsto dalla legge come reato.

Ad avviso della Corte, sul punto deve logicamente escludersi che l’inerzia dell’autorità giudiziaria nella trasmissione degli atti all’Inps possa andare a danno dell’incolpato, privando questi del diritto alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione.

Ed ecco che nella sentenza n. 8078/2025 si legge che, ad avviso del Collegio, alla questione possa darsi risposta negli stessi termini elaborati dalle sezioni unite della Corte in relazione all’incidenza di una legge sopravvenuta che introduca ex novo un termine di decadenza riferibile ad una situazione giuridica ancora pendente (v. sent. n. 15352/2015).

Infatti, fermo rimanendo che la previsione di un termine di decadenza da parte del legislatore non può avere effetto retroattivo (non potendo logicamente configurarsi un’ipotesi di estinzione del diritto per mancato esercizio da parte del titolare in assenza di una previa determinazione del termine entro il quale il diritto debba essere esercitato), il necessario bilanciamento tra le esigenze di garantire, da una parte, il conseguimento delle finalità perseguite dal legislatore con l’introduzione del termine decadenziale per l’esercizio della potestà sanzionatoria e di tutelare, dall’altra, l’interesse della parte pubblica a non vedersi addebitare un’inerzia ad essa non imputabile può essere assicurato dalla regola di valore generale dell’art. 252 att. cod. civ., secondo cui quando per l’esercizio di un diritto il codice stabilisce un termine più breve di quello stabilito dalle leggi anteriori, il nuovo termine si applica anche all’esercizio dei diritti sorti anteriormente e alle prescrizioni e usucapioni in corso, ma il nuovo termine decorre dalla data di entrata in vigore della nuova legge.

E, quindi, in conclusione, dovendosi applicare detti principi, qualora gli atti relativi al procedimento penale non risultino trasmessi all’Inps, la decorrenza del termine di novanta giorni entro cui effettuare la contestazione dell’addebito va collocata al momento di entrata in vigore del D.Lgs. n. 8/2016 (e, quindi, il 06.02.2016), ossia quando, intervenuta la depenalizzazione, l’Istituto avrebbe comunque potuto, motu proprio, dare corso al procedimento sanzionatorio mediante notifica della violazione, fatta salva la dimostrazione della necessità di successivi e ulteriori accertamenti istruttori.

Sebbene le tre richiamate decisioni abbiano, come detto, affrontato fattispecie nelle quali si trattava di atti retrocessi all’Inps dalle interessate procure della Repubblica, nondimeno i principi di diritto espressi saranno de plano utilizzabili anche per le altre situazioni.

Luigi Pelliccia, avvocato in Siena e professore a contratto di diritto della sicurezza sociale nell’Università degli Studi di Siena

Visualizza i documenti: Cass., 2 aprile 2025, n. 8784; Cass., 22 marzo 2025, n. 7641; Cass., 27 marzo 2025, n. 8078

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