1. La questione: certificazione del contratto e potere sanzionatorio dell’Ispettorato

La sentenza in commento (Cass. 27 aprile 2026, n. 11276) interviene su un tema di rilevante interesse pratico e sistematico: il rapporto tra certificazione dei contratti di lavoro, poteri ispettivi e opposizione a ordinanza-ingiunzione.

La vicenda nasce da un’ordinanza-ingiunzione con cui l’Ispettorato territoriale del lavoro aveva contestato, da un lato, infedeli registrazioni nel Libro unico del lavoro, ai sensi dell’art. 39 d.l. n. 112/2008, e, dall’altro, un’ipotesi di interposizione illecita connessa a un contratto di appalto, ai sensi dell’art. 29 d.lgs. n. 276/2003.

Il contratto di appalto era stato certificato da una commissione istituita presso un ente bilaterale. Proprio tale certificazione veniva invocata dagli opponenti quale ostacolo all’esercizio del potere sanzionatorio dell’Ispettorato. Secondo la tesi difensiva, l’atto di certificazione avrebbe dovuto essere previamente impugnato nelle forme previste dall’art. 80 d.lgs. n. 276/2003, prima che l’autorità amministrativa potesse contestare la genuinità dell’appalto.

Il Tribunale di Chieti aveva rigettato l’opposizione. La Corte d’appello di L’Aquila, invece, aveva riformato la decisione, annullando l’ordinanza-ingiunzione. Secondo il giudice territoriale, le contestazioni relative all’idoneità della commissione di certificazione, e in particolare alla composizione dell’ente bilaterale e alla sua rappresentatività, avrebbero dovuto essere fatte valere mediante impugnazione dell’atto certificatorio, previo tentativo obbligatorio di conciliazione, dinanzi al giudice competente.

La Cassazione accoglie il ricorso dell’Ispettorato e cassa la sentenza, affermando un principio di notevole rilievo: non ogni atto formalmente denominato “certificazione” produce l’effetto giuridico impeditivo di cui all’art. 79 d.lgs. n. 276/2003; tale effetto presuppone che l’atto provenga da un organo effettivamente abilitato alla certificazione.

2. Il nodo della decisione: non la qualificazione dell’appalto, ma la qualità dell’organo certificatore

Per comprendere il senso della pronuncia occorre sgombrare il campo da un possibile equivoco.

La Cassazione non decide direttamente se l’appalto fosse genuino o illecito. Né entra nel merito della qualificazione del rapporto tra committente, appaltatore e lavoratori impiegati nell’esecuzione del contratto. Il punto è anteriore: stabilire se la certificazione invocata dagli opponenti fosse idonea a paralizzare l’accertamento ispettivo fino a quando non fosse rimossa con uno dei rimedi previsti dall’art. 80 d.lgs. n. 276/2003.

La Corte sposta quindi il baricentro della controversia dal piano della qualificazione del contratto al piano dell’efficacia dell’atto certificatorio.

La domanda implicita cui la sentenza risponde è la seguente: l’Ispettorato è vincolato da una certificazione proveniente da una commissione istituita presso un ente bilaterale che risulti privo dei requisiti legali per esercitare quella funzione?

La risposta è negativa.

Secondo la Corte, l’efficacia della certificazione non può essere predicata in astratto sulla base della sola apparenza formale dell’atto. Essa presuppone che vi sia un “organo preposto alla certificazione del contratto di lavoro”, secondo la formula dell’art. 79 d.lgs. n. 276/2003. Se tale organo manca, o se la commissione è istituita presso un ente privo dei requisiti richiesti dalla legge, non si è in presenza di una certificazione idonea a spiegare gli effetti tipici previsti dall’ordinamento.

La questione, dunque, non è se l’atto di certificazione sia corretto o scorretto nel merito. La questione è se esso provenga da un soggetto legittimato a produrlo.

3. La funzione della certificazione: ridurre il contenzioso, non immunizzare l’operazione economica

La Corte ricostruisce la disciplina degli artt. 75 ss. d.lgs. n. 276/2003 muovendo dalla finalità dell’istituto. L’art. 75 afferma che la certificazione mira a ridurre il contenzioso in materia di lavoro. Le parti possono ottenere la certificazione dei contratti nei quali sia dedotta, direttamente o indirettamente, una prestazione lavorativa, secondo una procedura volontaria.

La finalità deflattiva è evidente. La certificazione serve a stabilizzare la qualificazione del contratto, prevenendo controversie tra le parti e rendendo più difficoltosa una successiva contestazione della qualificazione certificata.

Tuttavia, la Corte esclude che tale funzione possa essere dilatata sino a trasformare la certificazione in uno schermo assoluto rispetto ai poteri pubblici di accertamento e sanzione.

La ratio dell’istituto è quella di ridurre il contenzioso propriamente lavoristico tra le parti del contratto. Non è quella di sottrarre qualsiasi operazione economica, solo perché certificata, al controllo dell’autorità amministrativa, fiscale o ispettiva, soprattutto quando sia in discussione la stessa idoneità dell’organo certificatore.

Questo passaggio è particolarmente importante. La certificazione non è una patente di liceità generale dell’operazione economica. È un atto cui la legge attribuisce effetti rilevanti, anche verso i terzi, ma solo nei limiti in cui sia formato da soggetti legittimati e all’interno dello schema legale previsto.

La Corte, in tal senso, si pone in continuità con l’orientamento già espresso dalla Sezione tributaria (Cass., sez. V, 23 luglio 2024, n. 20421), secondo cui il potere-dovere del giudice tributario di qualificare l’operazione economica sottostante non è precluso dalla certificazione del contratto ex artt. 75 ss. d.lgs. n. 276/2003, né dalla mancata impugnazione della certificazione davanti al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro.

Il richiamo è significativo perché consente alla Cassazione di collocare la vicenda entro un quadro più ampio: l’efficacia della certificazione non può essere intesa come vincolo indiscriminato per tutte le autorità pubbliche chiamate a esercitare poteri di controllo, imposizione o sanzione.

Numerose pronunce di merito, tutte successive al 2024, hanno affrontato il medesimo problema del valore schermante della certificazione rilasciata da enti bilaterali privi dei requisiti legali, giungendo a conclusioni convergenti con la sentenza annotata. Trib. Vasto 24 aprile 2024, n. 156, in One legale, costituisce un precedente particolarmente puntuale. Il giudice abruzzese ha chiaramente distinto tra vizi propri del procedimento di certificazione e carenza radicale del potere certificativo, affermando che: «La via del preventivo ricorso alla giurisdizione amministrativa, previo tentativo obbligatorio di conciliazione, non trova applicazione nella diversa ipotesi in cui l’ente accertatore difetti dei requisiti essenziali prescritti dalla legge per svolgere l’attività di certificazione. In quest’ultimo caso, infatti, non vengono in rilievo vizi propri del procedimento di certificazione, ma la radicale carenza assoluta del potere certificativo, nel senso che la certificazione proviene da un soggetto che, alla stregua dei presupposti indicati dalla legge, non può essere qualificato come ente certificatore, di talché la certificazione dal medesimo rilasciata deve essere considerata non già come meramente viziata, bensì tamquam non esset». La formula tamquam non esset impiegata dal Tribunale di Vasto anticipa la nozione di certificazione “aliena dallo schema legale” elaborata dalla Cassazione nel 2026.

Trib. Perugia 13 novembre 2025, n. 478, ivi, richiamando espressamente la Circolare INL n. 4/2018, ha affermato che l’assenza del requisito della rappresentatività comparativa delle associazioni costitutive dell’ente bilaterale priva la commissione di ogni abilitazione certificatoria, con la conseguenza che «il personale ispettivo potrà quindi operare, nei confronti dei provvedimenti certificati da tali pseudo Enti, senza tenere minimamente conto delle preclusioni tipiche dell’atto certificativo, adottando anche ogni eventuale provvedimento di carattere sanzionatorio». La pronuncia chiarisce altresì che la Direzione Territoriale del Lavoro «non aveva alcun obbligo di proporre il ricorso avverso la certificazione ai sensi dell’art. 80, comma 1, del D. Lgs. n. 276/2003».

Trib. Napoli 8 luglio 2025, n. 5617, ivi: in materia di appalto illecito e accertamento INPS, ha escluso che l’ente previdenziale possa essere vincolato dalla certificazione, in quanto soggetto «tenuto proprio a verificare la regolarità dell’esecuzione in concreto dei contratti ed il rispetto delle disposizioni che tutelano i lavoratori».

In via più generale può vedersi, in dottrina, F. Volpe, Effetto di annullamento, in GA, 2026,2,337; T. Treu, Rappresentatività sindacale: contenuti e problemi della sentenza della Corte costituzionale n. 156/2025, in DRI, 2026, 1, 2.

4. L’art. 79 d.lgs. n. 276/2003: efficacia verso i terzi e presupposto dell’organo abilitato

L’art. 79 d.lgs. n. 276/2003 stabilisce che gli effetti dell’accertamento dell’organo preposto alla certificazione permangono, anche verso i terzi, fino al momento in cui sia accolto, con sentenza di merito, uno dei ricorsi giurisdizionali esperibili ai sensi dell’art. 80.

La formula è ampia e, letta isolatamente, potrebbe indurre a ritenere che qualsiasi certificazione formalmente rilasciata impedisca ogni diverso accertamento fino alla sua rimozione giudiziale.

La Cassazione evita questa lettura assolutizzante. Il riferimento normativo agli “effetti dell’accertamento dell’organo preposto alla certificazione” presuppone che l’organo vi sia e che sia effettivamente preposto alla certificazione secondo legge.

L’efficacia verso i terzi, dunque, non nasce dalla mera esistenza materiale di un documento denominato certificazione, ma dall’esistenza giuridica di un atto proveniente da un soggetto abilitato.

Il punto è decisivo. Se la commissione è istituita presso un ente bilaterale privo dei requisiti richiesti, l’atto non è semplicemente viziato nel procedimento: è privo del suo presupposto soggettivo essenziale. Non proviene dall’organo previsto dalla legge e, perciò, non può essere collocato nel perimetro di protezione dell’art. 79.

In questa prospettiva, l’autorità ispettiva non disapplica una certificazione valida ed efficace. Accerta, piuttosto, che l’atto invocato non appartiene allo schema legale della certificazione idonea a produrre gli effetti impeditivi previsti dal d.lgs. n. 276/2003.

5. La distinzione tra violazione del procedimento e carenza dell’organo

La parte più tecnica, ma anche più rilevante, della sentenza riguarda la distinzione tra violazione del procedimento di certificazione e carenza dell’organo certificatore.

La Corte d’appello aveva ritenuto che la contestazione relativa alla composizione della commissione, e quindi alla mancata partecipazione di associazioni comparativamente rappresentative, dovesse essere ricondotta alla categoria della violazione del procedimento di certificazione. Da ciò aveva tratto la conseguenza della necessità di ricorrere al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 80, comma 5, d.lgs. n. 276/2003.

La Cassazione dissente.

La violazione del procedimento, secondo la Corte, riguarda il modo in cui si svolge la procedura certificatoria una volta che la commissione sia già validamente costituita. L’art. 78 d.lgs. n. 276/2003 disciplina appunto le procedure di certificazione, che sono determinate all’atto di costituzione delle commissioni. La costituzione della commissione è quindi un presupposto anteriore rispetto al procedimento.

Ne deriva che il difetto dei requisiti dell’ente presso cui la commissione è istituita non è una mera irregolarità procedurale. È un vizio antecedente e strutturale, che incide sulla stessa possibilità di qualificare quel soggetto come organo abilitato alla certificazione.

La distinzione non è nominalistica. Essa determina il regime giuridico applicabile.

Se vi è una commissione validamente costituita e si denuncia un vizio del procedimento o un eccesso di potere, il rimedio è quello dell’art. 80, comma 5, davanti al giudice amministrativo. Se invece si contesta che l’atto provenga da un organo legittimato, non vi è una certificazione efficace da impugnare preventivamente: vi è un atto estraneo allo schema legale, che l’autorità può non considerare ai fini dell’esercizio del proprio potere.

La Corte, in altri termini, impedisce che l’atto certificatorio si auto-legittimi. Non basta che un soggetto si presenti come commissione di certificazione perché l’ordinamento sia tenuto a trattarlo come tale fino a rimozione giudiziale.

6. Il requisito della rappresentatività comparativa dell’ente bilaterale

Nel caso concreto, l’Ispettorato aveva accertato due profili: l’inadeguatezza della sede dell’ente, risultata priva di energia elettrica e di fatto vuota, e soprattutto il difetto del requisito di rappresentatività comparativa delle organizzazioni datoriali e sindacali costitutive dell’ente bilaterale.

La Corte attribuisce rilievo decisivo a quest’ultimo profilo.

L’art. 2, lett. h), d.lgs. n. 276/2003 definisce gli enti bilaterali come organismi costituiti da una o più associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative. Questo requisito non è un dettaglio organizzativo, ma esprime la ragione stessa dell’affidamento legislativo agli enti bilaterali di funzioni di regolazione e certificazione.

La rappresentatività comparativa serve a garantire che l’ente non sia una struttura meramente formale o autoreferenziale, ma un organismo espressivo di soggetti collettivi effettivamente radicati nel sistema delle relazioni industriali.

Se tale requisito manca, viene meno la garanzia istituzionale che sorregge la funzione certificatoria.

La decisione è quindi coerente con una lettura sostanziale dell’istituto. La certificazione non produce effetti perché un ente qualunque la rilascia, ma perché la rilascia un organismo al quale l’ordinamento riconosce affidabilità in ragione della sua composizione qualificata.

La mancanza della rappresentatività comparativa incide dunque sulla legittimazione dell’ente e, di riflesso, sulla stessa possibilità della commissione di esercitare validamente la funzione certificatoria.

7. La posizione dell’Ispettorato: non parte del procedimento, ma titolare di un autonomo potere di controllo

Un ulteriore passaggio della motivazione riguarda la posizione delle autorità pubbliche rispetto al procedimento di certificazione.

Le autorità pubbliche nei confronti delle quali l’atto è destinato a produrre effetti non sono parti del procedimento di certificazione. L’art. 78, comma 2, lett. a), prevede che esse possano presentare osservazioni, ove l’avvio del procedimento sia loro comunicato. Ciò non le trasforma, tuttavia, in parti del contratto o del procedimento certificatorio.

Questo dato consente alla Corte di ridimensionare l’idea che l’Ispettorato debba necessariamente attivarsi con i rimedi dell’art. 80 prima di esercitare i propri poteri. L’autorità ispettiva non agisce per far valere una pretesa contrattuale o per contestare, come parte, la qualificazione del rapporto certificato. Essa esercita un potere pubblico di accertamento e sanzione.

Naturalmente, se vi è una certificazione valida, l’art. 79 impone di tenerne conto nei limiti dell’efficacia prevista dalla legge. Ma quando l’atto risulti emesso da un soggetto non abilitato, l’Ispettorato non è vincolato a promuovere un autonomo giudizio demolitorio.

La soluzione appare condivisibile anche sul piano funzionale. Immaginare che l’autorità amministrativa debba sempre impugnare ogni atto formalmente certificatorio, anche quando provenga da un organo privo dei requisiti minimi, significherebbe attribuire a certificazioni patologiche un’efficacia paralizzante eccessiva, in contrasto con la finalità di tutela del lavoro e di contrasto alle interposizioni illecite.

8. La certificazione “aliena dallo schema legale”: una categoria utile, ma da maneggiare con cautela

La Corte afferma che la certificazione risultata priva del presupposto soggettivo dell’organo abilitato è “aliena dallo schema legale” in cui potrebbe rivestire l’efficacia giuridica di cui all’art. 79.

La formula è efficace. Essa consente di distinguere tra atto certificatorio invalido, ma comunque appartenente al tipo legale, e atto che, per carenza dell’organo, non può neppure essere considerato certificazione produttiva degli effetti tipici.

Tale distinzione è importante, ma richiede cautela applicativa.

Non ogni vizio dell’ente o della commissione può autorizzare l’autorità amministrativa a considerare l’atto tamquam non esset. La soluzione della Cassazione è persuasiva perché nel caso concreto il vizio riguardava un requisito costitutivo dell’ente bilaterale: la rappresentatività comparativa delle organizzazioni che lo compongono. Si trattava, quindi, di un difetto che incideva direttamente sulla legittimazione dell’organo.

Diverso sarebbe il caso di irregolarità interne al procedimento, di carenze istruttorie, di difetti motivazionali o di contestazioni relative al modo in cui la commissione ha valutato il contratto. In tali ipotesi il rimedio dovrebbe restare quello previsto dall’art. 80.

Il confine, dunque, va tracciato con precisione: l’autorità può prescindere dalla certificazione solo quando sia in discussione il presupposto legale di esistenza dell’organo certificatore, non quando intenda semplicemente contestare il merito dell’accertamento compiuto da un organo abilitato.

9. Il rapporto con il giudizio di opposizione all’ordinanza-ingiunzione

La decisione produce effetti rilevanti anche sul piano processuale.

L’opposizione all’ordinanza-ingiunzione è la sede nella quale il giudice è chiamato a verificare la legittimità della pretesa sanzionatoria. In tale contesto, se l’opponente invoca la certificazione del contratto come fatto impeditivo dell’accertamento ispettivo, il giudice deve valutare se quella certificazione sia effettivamente idonea a spiegare gli effetti di cui all’art. 79.

La Corte afferma, in sostanza, che il giudice dell’opposizione non è costretto a prendere atto della certificazione come dato insuperabile. Può verificare se essa provenga da un organo legittimato. Se accerta che la commissione non era abilitata, può ritenere che l’Ispettorato avesse legittimamente esercitato il potere sanzionatorio senza previa impugnazione dell’atto.

Il rinvio alla Corte d’appello di L’Aquila servirà, dunque, a riesaminare la vicenda alla luce di tale principio. Non è escluso, naturalmente, che residuino accertamenti di merito sulla sussistenza della violazione contestata. Ma cade l’argomento assorbente utilizzato dalla Corte territoriale: l’idea che l’ordinanza-ingiunzione fosse illegittima solo perché l’Ispettorato non aveva previamente impugnato la certificazione.

10. Il significato sistematico della pronuncia

La sentenza n. 11276/2026 assume rilievo perché impedisce un uso distorto della certificazione.

L’istituto, nato per ridurre il contenzioso e dare stabilità alle qualificazioni negoziali, non può essere trasformato in uno strumento di neutralizzazione dei controlli pubblici, soprattutto nei casi in cui la certificazione sia rilasciata da soggetti privi dei requisiti legali.

La Corte non indebolisce la certificazione in quanto tale. Al contrario, ne preserva la serietà. Proprio perché la certificazione produce effetti rilevanti, anche verso i terzi, essa deve provenire da organi qualificati. Attribuire la medesima efficacia a certificazioni rilasciate da enti privi di rappresentatività significherebbe svalutare l’intero sistema e favorire pratiche elusive.

Il principio appare particolarmente importante nel settore degli appalti, dove la certificazione può essere utilizzata per consolidare la qualificazione formale dell’operazione e per prevenire contestazioni sulla genuinità dell’appalto. In un mercato caratterizzato da frequenti fenomeni di esternalizzazione, interposizione e frammentazione organizzativa, l’effetto schermante della certificazione deve restare collegato alla legittimità e affidabilità dell’organo certificatore.

In questa prospettiva, la decisione si inserisce nel più ampio movimento giurisprudenziale volto a distinguere tra apparenza formale e sostanza giuridica dell’operazione economica.

11. Osservazioni critiche: certezza dell’atto e controllo pubblico

La pronuncia è condivisibile nella sua conclusione, ma lascia aperto un profilo delicato: fino a che punto l’autorità amministrativa può autonomamente valutare la carenza dei requisiti dell’ente certificatore?

Il rischio, in astratto, è quello di ridurre la certezza dell’atto certificatorio, consentendo a diverse autorità pubbliche di disconoscerne l’efficacia sulla base di proprie valutazioni. Tale rischio, tuttavia, può essere contenuto se il principio affermato dalla Cassazione viene applicato entro i confini tracciati dalla stessa sentenza.

L’autonomo accertamento dell’Ispettorato non riguarda ogni vizio della certificazione, ma solo la carenza del presupposto soggettivo dell’organo. Inoltre, tale accertamento non resta sottratto al controllo giurisdizionale, poiché viene vagliato nel giudizio di opposizione all’ordinanza-ingiunzione.

In altri termini, non si affida all’amministrazione un potere incontrollato di disapplicazione. Si riconosce che l’amministrazione può esercitare il proprio potere sanzionatorio quando ritenga che la certificazione non provenga da un organo abilitato; ma tale valutazione dovrà poi essere verificata dal giudice dell’opposizione.

La soluzione realizza un equilibrio ragionevole: evita che la certificazione invalida paralizzi i controlli pubblici, senza sottrarre la valutazione dell’amministrazione al sindacato del giudice.

12. Conclusioni

La sentenza in commento chiarisce che la certificazione dei contratti di lavoro non è efficace per il solo fatto di esistere formalmente. Essa produce gli effetti di stabilizzazione previsti dall’art. 79 d.lgs. n. 276/2003 solo se proviene da un organo effettivamente abilitato.

La carenza dei requisiti dell’ente bilaterale presso cui la commissione è istituita, e in particolare del requisito della rappresentatività comparativa, non costituisce una semplice violazione del procedimento di certificazione. È un difetto anteriore, che incide sull’idoneità stessa del soggetto a certificare.

Ne deriva che l’Ispettorato può accertare tale carenza e procedere all’irrogazione delle sanzioni per interposizione illecita, senza essere costretto a promuovere un previo giudizio di impugnazione dell’atto certificatorio.

Il principio consente di dare alla certificazione la sua giusta collocazione: uno strumento di certezza e prevenzione del contenzioso, non una copertura formale per operazioni sottratte al controllo pubblico. La certificazione protegge l’affidamento solo quando nasce da un organo legittimato; quando tale presupposto manca, non vi è certezza da tutelare, ma un’apparenza da superare.

Pasquale Dui, avvocato in Milano e professore a contratto nell’Università degli Studi di Milano-Bicocca

Visualizza il documento: Cass., 27 aprile 2026, n. 11276

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