1. Il punto della decisione

Con l’ordinanza n. 698 del 13 gennaio 2026 la Corte di Cassazione torna su un tema solo in apparenza settoriale: l’applicabilità dell’art. 28, Stat. lav. alle organizzazioni sindacali dei medici convenzionati con il Servizio sanitario nazionale.

La questione nasce da un ricorso proposto da un’organizzazione sindacale, quale sindacato anche dei medici convenzionati, volto a far dichiarare l’antisindacalità di alcune condotte della Regione Puglia, poste in essere in occasione delle trattative per l’applicazione dell’Accordo collettivo nazionale degli specialisti ambulatoriali del 31 marzo 2020. In particolare, veniva contestato l’inserimento di un’ipotesi sanzionatoria di revoca dell’incarico non prevista dall’ACN, oltre ad altre asserite violazioni.

Il Tribunale e poi la Corte d’appello di Bari avevano respinto la domanda per difetto di legittimazione, ritenendo non esperibile il procedimento di repressione della condotta antisindacale di cui all’art. 28 della legge n. 300 del 1970, trattandosi di rapporti riguardanti medici convenzionati, cioè lavoratori autonomi, seppure operanti in regime di collaborazione coordinata e continuativa ai sensi dell’art. 409 n. 3 c.p.c.

La Cassazione conferma questa impostazione e rigetta il ricorso. Il nucleo della decisione è netto: la libertà sindacale dei medici convenzionati è certamente tutelata, ma non attraverso lo strumento speciale dell’art. 28, Stat. lav., che resta costruito sul paradigma del rapporto di lavoro subordinato e sul comportamento antisindacale del “datore di lavoro”.

2. Il confine tra libertà sindacale e procedimento ex art. 28, Stat. Lav.

La parte ricorrente aveva cercato di spostare il baricentro della questione. Non negava la natura convenzionale del rapporto, ma sosteneva che, quando nella disciplina collettiva compaiano poteri di coordinamento, direttive organizzative o persino profili sanzionatori, il rapporto dovrebbe essere avvicinato alla subordinazione almeno quanto basta per consentire l’accesso alla tutela dell’art. 28,St.Lav.

L’argomento è suggestivo, perché coglie un dato reale: i medici convenzionati non sono liberi professionisti “puri”, collocati all’esterno dell’organizzazione pubblica. Essi operano dentro un sistema regolato, con vincoli, accordi nazionali, modalità operative, poteri pubblici di organizzazione del servizio. Tuttavia, proprio qui la Cassazione introduce la distinzione decisiva: il coordinamento, anche intenso, non diventa subordinazione; e la presenza di regole organizzative non trasforma automaticamente la pubblica amministrazione o la Regione in datore di lavoro.

La Corte si pone in continuità con Cass. 24 settembre 2015, n. 18975, secondo cui il rapporto dei medici convenzionati, pur costituito nell’interesse pubblico e finalizzato al servizio sanitario nazionale, rimane un rapporto libero-professionale parasubordinato, che si svolge di regola su un piano di parità con le aziende sanitarie locali e non consente di ravvisare un datore di lavoro. Da ciò deriva che la legittimazione ad attivare il procedimento ex art. 28, Stat. Lav. non può essere estesa alle organizzazioni sindacali dei medici professionisti.

È questo il passaggio più importante della pronuncia: la Cassazione non svaluta la dimensione collettiva del rapporto, ma rifiuta di piegare lo strumento processuale speciale oltre il suo perimetro tipico. L’art. 28, cit., non tutela qualunque conflitto sindacale, ma reagisce a una condotta antisindacale posta in essere dal datore di lavoro nell’ambito di un rapporto di lavoro subordinato.

3. La natura del rapporto dei medici convenzionati

La decisione insiste sulla natura del rapporto convenzionale. Esso trova fondamento negli artt. 48 della legge n. 833 del 1978 e 8 del d.lgs. n. 502 del 1992, nonché negli Accordi collettivi nazionali che disciplinano lo svolgimento dell’attività. Tale quadro normativo giustifica una collaborazione autonoma, coordinata e continuativa, ma non consente di ricostruire un rapporto di pubblico impiego né un rapporto di lavoro subordinato.

La Corte richiama, in questa prospettiva, anche precedenti relativi ad altri istituti. Cass. 24 giugno 2025, n. 16929, ha escluso l’applicabilità ai medici convenzionati dell’art. 2087 c.c.; Cass. 25 marzo 1995, n. 3496, ha negato l’applicazione dell’art. 2126 c.c.; Cass. 21 agosto 2025, n. 23641, ha escluso l’estensione del congedo straordinario per motivi familiari previsto dall’art. 4, comma 2, della legge n. 53 del 2000 e dall’art. 42, comma 5, del d.lgs. n. 151 del 2001. Il filo conduttore è sempre lo stesso: la disciplina del lavoro subordinato non può essere importata automaticamente in un rapporto convenzionale, anche quando quest’ultimo presenti elementi di continuità, inserimento funzionale e coordinamento.

La Cassazione aggiunge un argomento di sistema: gli accordi collettivi del settore, ove contenessero disposizioni tali da trasformare il rapporto in subordinato, sarebbero radicalmente incompatibili con la disciplina legislativa di riferimento. La fonte negoziale può regolare il coordinamento, ma non può mutare la natura giuridica del rapporto sino a creare una subordinazione non prevista dalla legge e difficilmente compatibile con l’art. 97 Cost.

Qui la pronuncia mostra una certa severità, ma anche coerenza. Il sistema della medicina convenzionata è una zona intermedia, non un’area franca. Proprio perché è intermedia, però, non può essere risolta con un automatismo: non tutto ciò che è organizzato è subordinato; non tutto ciò che è collettivamente regolato è lavoro dipendente.

Sull’argomento può vedersi G. Astegiano – C. Savazzi, Il rapporto dei medici convenzionati non rientra nel regime di subordinazione, in Azienditalia, 2026, 3, 3460, per un commento alla stessa sentenza di cui alla presente nota. Sul punto, in senso conforme, Cass. 5 marzo 2020, n. 6294.

4. L’obiezione costituzionale e la risposta della Corte

La parte ricorrente aveva invocato gli artt. 2, 3, 24, 39, 111 e 117 Cost., nonché gli artt. 11 e 13 CEDU, sostenendo che l’esclusione dell’art. 28, St. Lav., comporterebbe una tutela insufficiente della libertà sindacale e del diritto di difesa.

La Cassazione respinge anche questo profilo. Il richiamo più rilevante è alla Corte costituzionale 17 dicembre 1975, n. 241, secondo cui la libertà di organizzazione sindacale di cui all’art. 39 Cost. è garantita a tutti i lavoratori, subordinati e autonomi; tuttavia, il legislatore non viola la Costituzione se riserva il particolare procedimento repressivo dell’art. 28,cit. ai rapporti di lavoro subordinato. La diversità delle situazioni giustifica una diversità degli strumenti di tutela.

La Corte ricorda inoltre Cass. 27 agosto 2002, n. 12584, valorizzando la possibilità per le associazioni sindacali dei medici convenzionati di ricorrere agli ordinari strumenti processuali, compreso, ove ne ricorrano i presupposti, il procedimento cautelare ex art. 700 c.p.c.

Questo passaggio merita attenzione. La Cassazione non dice che il sindacato dei medici convenzionati sia privo di tutela. Dice, piuttosto, che non può utilizzare lo strumento più rapido, incisivo e tipico del lavoro subordinato, cioè il decreto antisindacale. La tutela esiste, ma cambia forma: non è la tutela “speciale” dell’art. 28,Stat.Lav., bensì quella ordinaria, eventualmente anticipata dalla cautela d’urgenza.

La differenza non è solo tecnica. L’art. 28, cit., è un rimedio processuale fortemente simbolico: è la risposta dell’ordinamento al potere datoriale che interferisce con l’attività sindacale. Dove manca il datore di lavoro, manca anche la grammatica propria di quel rimedio.

5. La falsa pista dell’art. 2 del d.lgs. n. 81 del 2015

La Corte affronta anche il possibile richiamo all’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 81 del 2015, secondo cui, dal 1° gennaio 2016, si applica la disciplina del lavoro subordinato anche ai rapporti di collaborazione che si concretano in prestazioni prevalentemente personali, continuative e organizzate dal committente.

L’argomento avrebbe potuto apparire insidioso: se il legislatore estende la disciplina del lavoro subordinato alle collaborazioni etero-organizzate, perché non dovrebbe operare anche la tutela antisindacale?

La risposta della Cassazione è fondata sul comma 4 della medesima disposizione, secondo cui la disciplina del comma 1 non trova applicazione nei confronti delle pubbliche amministrazioni. Poiché la vicenda riguarda un rapporto inserito nell’organizzazione pubblica sanitaria, la strada dell’art. 2 resta chiusa.

La soluzione è coerente con il dato normativo, anche se lascia sullo sfondo un problema più ampio: la crescente presenza di rapporti non subordinati ma funzionalmente integrati in organizzazioni complesse, nei quali la libertà sindacale può essere esposta a pressioni non molto diverse da quelle che si manifestano nel lavoro dipendente. La Cassazione, tuttavia, non forza la norma. E, sotto questo profilo, la pronuncia ha il pregio della pulizia sistematica: segnala il problema, ma non riscrive il perimetro dell’art. 28, cit.

6. Considerazioni conclusive

La decisione ha un taglio lineare, ma tocca un nodo di grande interesse: fino a che punto gli strumenti dello Statuto dei lavoratori possono essere estesi oltre il lavoro subordinato?

La risposta della Cassazione è prudente e, nel complesso, convincente. L’art. 28, Stat. Lav., non è una clausola generale di protezione sindacale, ma un rimedio speciale modellato su un preciso rapporto di forza: quello tra datore di lavoro e lavoratori subordinati. Estenderlo ai medici convenzionati significherebbe non solo ampliare una norma processuale speciale, ma anche presupporre l’esistenza di un datore di lavoro che, nel rapporto convenzionale, la Corte ritiene non configurabile.

Ciò non significa che la libertà sindacale dei medici convenzionati sia minore o meno meritevole. Significa, più semplicemente, che essa deve trovare protezione attraverso strumenti diversi: l’azione ordinaria, la tutela cautelare, il giudizio sulla legittimità degli atti e delle condotte amministrative o negoziali, secondo le regole proprie del rapporto.

Il pregio dell’ordinanza sta proprio nel non confondere i piani. La tutela sindacale è un diritto fondamentale; il procedimento ex art. 28, Stat. Lav., è uno strumento speciale. Il primo appartiene anche ai lavoratori autonomi e parasubordinati; il secondo resta ancorato al lavoro subordinato. In questa distinzione, apparentemente tecnica, si gioca l’equilibrio della decisione.

La Cassazione, dunque, non chiude la porta alla tutela collettiva dei medici convenzionati. Chiude, piuttosto, una porta processuale specifica, ricordando che non ogni conflitto sindacale può essere tradotto nel linguaggio dell’antisindacalità datoriale. E il messaggio, per quanto sobrio, è chiaro: le tutele vanno cercate, ma senza travestire da subordinazione ciò che l’ordinamento continua a qualificare come rapporto convenzionale autonomo e coordinato.

Pasquale Dui, avvocato in Milano e professore a contratto nell’università degli Studi di Milano-Bicocca

Visualizza il documento: Cass., ordinanza 13 gennaio 2026, n. 698

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