1. Contesto normativo

Il contesto normativo di riferimento della pronuncia in commento, Consiglio di Stato, Sezione Quarta, 2 dicembre 2025, n. 9484, è rappresentato dal Codice dei contratti pubblici introdotto con il Dlgs 36/2023 modificato dal Dlgs 209/2024 «Disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36» (c.d. correttivo al codice) che semplifica e razionalizza il quadro normativo vigente.

La pronuncia si innesta sulla normativa in tema di contrattazione collettiva del codice dei contratti pubblici.

Per quanto qui di interesse l’art. 11 D.Lgs. n. 36/2023 prevede : -l’applicazione del contratto collettivo nazionale e territoriale, in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto, al personale impiegato nell’appalto pubblico di lavori, servizi e forniture;- l’obbligo della Stazione appaltante di indicare nei documenti iniziali di gara e nella decisione di contrarre il contratto collettivo applicabile in conformità al comma 1 art. 11 e all’allegato I.01, anche se l’omessa indicazione non costituisce una causa immediatamente escludente (TAR Sicilia, Catania, sez. III, 6.6.2024 n. 2137); -la possibilità degli operatori economici di indicare nella offerta il differente contratto collettivo applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante – c.d. dichiarazione di equivalenza delle tutele – che «al pari dello scrutinio di anomalia dell’offerta, costituisce espressione di discrezionalità tecnica di cui l’amministrazione  è titolare nella cura del pubblico interesse affidatole dalla legge, e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente affetta da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti non sussistenti   nel caso di specie» ( TAR Piemonte, sez. II, 18 aprile 2025,n.689).

A tal fine il codice dei contratti pubblici individua i parametri di riferimento per la valutazione di equivalenza delle tutele e prevede altresì che l’equivalenza sussiste nel caso in cui (i) il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua del Contratto proposto dall’operatore economico sia almeno pari a quello del CCNL indicato nel bando di gara o nell’invito, e (ii) quando gli scostamenti rispetto ai parametri per la valutazione di equivalenza delle tutele normative risultino marginali.

Sugli scostamenti il Parere MIT n. 3522 del 03.06.2025: [omissis] «Le modalità di individuazione degli scostamenti marginali relativi alle tutele normative sono demandate ad apposite linee guida da adottarsi decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore dell’Allegato. Nelle more dell’adozione delle suddette linee guida, per la modalità di individuazione degli scostamenti marginali possono essere prese a riferimento e richiamate nel provvedimento le indicazioni fornite da ANAC nella relazione illustrativa al Bando-tipo n. 1/2023», che con Delibera n.14 del 14 gennaio 2025 individua 12 parametri per la valutazione di equivalenza delle tutele normative il cui scostamento (2/12) è sufficiente a determinare un giudizio di non equivalenza delle tutele normative, invece l’Allegato I.01 cit. individua 14 parametri.

La pronuncia in commento richiama altre norme del codice strettamente collegate all’art. 11 che meritano una lettura sistematica : da un lato, l’art. 41, sancisce l’obbligo  della stazione appaltante di quantificare i costi della manodopera secondo tabelle determinate annualmente dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, scorporati dall’importo assoggettato a ribasso, e consente all’operatore economico di «dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale», ossia che è correlato a soluzioni innovative e più efficienti, oppure, soprattutto in ipotesi di appalto di servizi, come quello di cui si discute, alla sua appartenenza ad un comparto, per il quale viene applicato un CCNL diverso da quello assunto come riferimento dalla stazione appaltante,   e l’art. 108, comma 9 che prescrive all’operatore economico di indicare, a pena di esclusione, nell’offerta economica i costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza; dall’altro, l’art. 110, comma 1 che dispone la verifica della congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa.

2. La questione controversa

La vicenda giudiziaria trae origine dall’esito di una procedura di gara aperta indetta per l’affidamento di un servizio di caricamento, prelievo, trasporto e avvio a recupero/smaltimento finale dei fanghi di depurazione e dei rifiuti delle acque reflue urbane. Il bando di gara art. 11.5 rubricato Clausole sociali, disponeva che: «Ai sensi dell’art. 11. comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023, al personale dipendente impiegato nell’appalto è applicato il CCNL del settore Logistica Trasporto merci e spedizioni codice identificativo I100. Gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante. In tal caso, i concorrenti rendono una dichiarazione con la quale si impegnano ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato dalla stazione appaltante per tutta la sua durata del contratto o, in alternativa, rendono una dichiarazione di equivalenza delle tutele». La stazione appaltante – previa verifica con esito positivo dell’anomalia dell’offerta, della congruità dei costi della manodopera (inferiori rispetto a quelli della stazione appaltante) e della equivalenza delle tutele economiche e normative del CCNL indicato dall’ aggiudicatario- aggiudica il servizio all’operatore economico con ribasso più elevato (48,87% rispetto a quello degli altri concorrenti 43% e 44,57%). Ricorre, dinnanzi al Consiglio di Stato l’operatore economico non aggiudicatario deducendo l’illegittimità del provvedimento di aggiudicazione violativo del d.lgs. 36/2023 e della l. 241/1990.

3. La decisione del Collegio

Nella pronuncia impugnata viene censurata  – seppur mediante un mero richiamo alla Relazione Illustrativa allegata al Bando Tipo n. 1/2023 dell’ANAC, nonché alla Circolare INL n. 2 del 28 luglio 2020 – l’erronea interpretazione  delle norme del Codice dei contratti pubblici relative alla verifica dell’equivalenza delle tutele del CCNL indicato dall’aggiudicatario che, nel caso di specie  garantirebbe tutele normative inferiori rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante (con particolare riferimento a indennità, disciplina compensativa delle ex festività soppresse, permessi retribuiti, scatti di anzianità e disciplina del lavoro straordinario) così superando gli «scostamenti marginali» individuati dall’ANAC.

Contrariamente alle premesse normative e giurisprudenziali sopra indicate che ribadiscono che «L’equivalenza, tanto economica quanto normativa, tra i CCNL deve essere verificata in termini di «coerenza» tra il contratto collettivo applicato e l’oggetto dell’appalto. Tale verifica deve, infatti, essere svolta secondo una valutazione complessiva, giuridica ed economica, finalizzata ad accertare: (i) il trattamento dei lavoratori impiegati in tale gara non sia eccessivamente inferiore a quello dei CCNL individuati dalla stazione appaltante; (ii) vi sia corrispondenza, o almeno confrontabilità, tra le mansioni del CCNL applicato e le lavorazioni oggetto dell’appalto» l’iter argomentativo seguito desume l’equivalenza delle tutele unicamente dal numero degli scostamenti individuati, senza valutare il loro effettivo rilievo e, soprattutto, senza considerare l’esame complessivo delle tutele assicurate dal CCNL verificato.

Non è ravvisabile nella verifica compiuta dalla stazione appaltante alcuna illogicità in quanto si è avvalsa anche di un consulente del lavoro che ha certificato «il trattamento complessivo riconosciuto dalla aggiudicataria ai propri dipendenti, in applicazione del CCNL Igiene Ambientale, almeno equivalente rispetto al trattamento garantito in applicazione del CCNL Trasporto».

In relazione a tutti e tre i livelli di retribuzione previsti dall’appalto in esame, il CCNL prodotto dall’aggiudicatario garantisce tutele equivalenti rispetto a quelle offerte dal CCNL indicato negli atti di gara, infatti dalla tabella compilata dal consulente emerge che il totale della retribuzione garantita dal CCNL dichiarato dall’aggiudicatario – di conseguenza anche l’importo della tredicesima e quattordicesima – risulta essere superiore a quella garantita dal CCNL indicato negli atti di gara in quanto la retribuzione tabellare annua prevista dal CCNL igiene ambientale è più elevata rispetto a quella prevista dal CCNL logistica e autotrasporti.

Ugualmente equivalenti le tutele normative del CCNL verificato. La valutazione di equivalenza segue le regole del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta (’art. 110 cit.) che costante orientamento giurisprudenziale (cfr., ex multis, Cons. Stato, V, 22 marzo 2022, n. 2079; 24 novembre 2021, n. 7868) ritiene sia finalizzato ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto. Si tratta di una verifica globale e sintetica, tecnico-discrezionale, riservata alla Pubblica Amministrazione, insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato della commissione di gara che rendano palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta (Cons. Stato, V, 20 dicembre 2018, n. 7178; sez. V, 27 dicembre 2017, n.7251).

Il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni dell’Amministrazione sotto il profilo della logicità, ragionevolezza ed adeguatezza dell’istruttoria, senza poter tuttavia procedere ad alcuna autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci, ciò rappresentando un’inammissibile invasione della sfera propria della Pubblica amministrazione (si veda ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, 27 novembre 2024, n. 9514; Consiglio di Stato, sez. V, 12 febbraio 2020, n. 1066, che richiama Adunanza Plenaria, 29 novembre 2012, n. 36 e sez. V, 28 ottobre 2019, n.7391; III, 20 maggio 2020, n. 3207 che richiama Sezione V, 30 dicembre 2019, n. 8909).

Nel sub-procedimento in esame, a fronte dell’immodificabilità dell’offerta economica nel suo complesso, sono tuttavia modificabili le relative giustificazioni, e in particolare sono consentite giustificazioni sopravvenute e compensazioni tra sottostime e sovrastime, purché l’offerta risulti nel suo complesso affidabile al momento dell’aggiudicazione e a tale momento dia garanzia di una seria esecuzione del contratto (Cons. Stato, III, 31 maggio 2022, n.4406; V, 2 agosto 2021, n. 5644; id. 15 luglio 2021, n. 5334; Cons. Stato, sez. V, 28 febbraio 2020, n. 1449; V, 8 gennaio 2019, n. 171); le singole voci di costo possono essere modificate per sopravvenienze di fatto o normative che comportino una riduzione dei costi o per originari comprovati errori di calcolo o per altre plausibili ragioni (Cons. Stato, sez. V, 16 marzo 2020, n. 1874; V, 26 giugno 2019, n. 4400; V, 10 ottobre 2017, n. 4680; V, 15 dicembre 2021, n. 8358).

Dunque, sulla base di tali consolidati principi la valutazione di equivalenza operata, nel caso in esame, dalla stazione appaltante risulta coerente e priva di vizi. In questo caso, come nella verifica dell’anomalia, rileva la capacità delle stazione appaltante di elaborare all’esito delle verifiche un giudizio complessivo, sintetico, “non parcellizzato o atomistico”, in maniera da valorizzare nell’insieme le singole voci di cui si compone il CCNL indicato in sede di presentazione dell’offerta che al di là di singoli, episodici, scostamenti, sia comunque complessivamente in grado di garantire un livello di tutela equivalente a quello offerto dal CCNL indicato negli atti di gara complessivo. Anche la seconda censura relativa alla valutazione sommaria della congruità dei costi della manodopera – la stazione appaltante avrebbe omesso di verificare se il ribasso complessivo offerto derivasse da una più efficiente organizzazione aziendale – non trova accoglimento : l’aggiudicataria ha ampiamente dimostrato che il ribasso complessivo offerto deriva da una più efficiente organizzazione aziendale mediante un contraddittorio approfondito con la stazione appaltante che ha evidenziato –  acquisiti giustificativi e chiarimenti, dati progettuali, preventivi economici nonché la relazione di un consulente del lavoro – l’esito positivo della verifica di congruità. Quest’ultima se favorevole non richiede un particolare onere motivazionale, necessario laddove l’Amministrazione ritenga di non condividere le giustificazioni offerte dall’impresa, in tal modo disponendone l’esclusione (cfr. Consiglio di Stato sez. III, 18/09/2018, n.5444; Sez. V, 2 dicembre 2015, n. 5450).

4. Riferimenti giurisprudenziali e dottrinali

Per orientamenti giurisprudenziali consolidati sugli aspetti analizzati v. Consiglio di Stato, Sez. V, n. n. 8798/2025, 1776/2024; n. 7114/2024, n. 9042/2024, n. 6652/2023, n. 7629/2024, Consiglio di Stato, sez. V, n. 5871/2024, Consiglio di Stato, sez. VII, n. 5659/2024, n. 8265/2024, Consiglio di Stato, sez. III, n. 8047/2025 e n. 8098/2025,163/2024, n. 7143/2024, TAR Cagliari, n. 250/2025, TAR Catanzaro n. 761/2025. In particolare, TAR Sicilia – Catania, Sez. III, n. 1354/2025 ribadisce che l’offerta che presenti un costo della manodopera inferiore rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante non deve essere automaticamente esclusa bensì sottoposta a verifica di anomalia per consentire all’operatore di provare il rispetto dei minimi salariali previsti dal contratto collettivo applicato e di conseguire il ribasso per un’efficiente organizzazione aziendale; TAR Calabria, n. 119/2024 ammette il ribasso indiretto sui costi della manodopera se giustificato da maggiore efficienza; TAR Toscana, n. 120/2024: sottolinea che, se i costi fossero fissi, sarebbe superflua la loro indicazione separata nell’offerta.

In dottrina per un’ampia disamina si segnala M. FAIOLI Contrattazione collettiva equivalente. Codice degli appalti, precomprensione ermeneutica, e scelta di un metodo per comparare le tutele  in Federalismi.it, 21 maggio 2025; T.TREU e A. PANDOLFO Codice degli appalti: applicazione dei contratti collettivi tra vecchie e nuove incertezze il cui contributo è pubblicato in  https://www.lavorosi.it/, 16/01/2025.

5. Riflessioni conclusive

La pronuncia in commento si colloca nel dibattito giurisprudenziale sul rapporto tra libertà dell’impresa di scegliere il contratto collettivo da applicare e la necessità di prevenire fenomeni di dumping contrattuale evidenziando la finalità dell’istituto di garantire un costante equilibrio tra gli interessi coinvolti – concorrenza, qualità della prestazione e tutela del lavoratore.

La pronuncia contribuisce a definire i criteri di verifica delle tutele ribadendo consolidati orientamenti giurisprudenziali sulla natura sostanziale, non meramente formale, della verifica finalizzata a valutare nel complesso le condizioni di lavoro assicurate dal contratto collettivo applicato dall’operatore economico.

Riduttiva la verifica meramente formale volta a comparare alcune singole voci retributive.

Nel caso di specie, il giudizio di equivalenza del CCNL risulta, all’esito di una articolata e complessa istruttoria non affetto da vizi di macroscopica irragionevolezza o illogicità ritenendo, in conclusione che il CCNL indicato dall’operatore economico garantisce tutele equivalenti a quelle del CCNL applicato dalla stazione appaltante. In conclusione, è indispensabile considerare la  dichiarazione di equivalenza non è un mero adempimento formale a cui è tenuto l’operatore economico ma un requisito sostanziale di partecipazione alla gara – la determinazione di affidamento/aggiudicazione deve necessariamente essere preceduta dalla verifica della dichiarazione di equivalenza, la quale assume, pertanto, carattere obbligatorio – su cui le stazioni appaltanti svolgono una verifica documentata e motivata valutando nella sostanza le tutele effettivamente riconosciute ai lavoratori.

Maria Aiello, dirigente tecnologo CNR, responsabile Istituto di bioimmagini e sistemi biologici complessi, sede di Catanzaro

Visualizza il documento: Cons. Stato, sez. IVª, 2 dicembre, n. 9484

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