1. Premessa: brevi cenni alla Direttiva 2022/2041

La Corte di giustizia, con una sentenza pronunciata in Grande Sezione l’11 novembre 2025 (causa C-19/23, Danimarca c. Parlamento e Consiglio, salaires minimaux adéquats), ha riaperto il dibattito sulle competenze dell’Unione Europea nei settori della politica sociale e occupazionale. Le argomentazioni adottate sembrano disilludere quanti già scetticamente si erano pronunciati sulla direttiva, mentre la motivazione nel merito prende le distanze dalle conclusioni dell’Avvocato generale Emilou.

La richiesta da parte del governo danese di invalidazione della direttiva sui salari minimi legali adeguati negli Stati membri, poi non accolta integralmente dai giudici europei, mirava a sostenere le critiche secondo cui il testo della direttiva invadesse le competenze esclusive dei legislatori nazionali in materia retributiva e sottraesse potere regolamentare alle associazioni sindacali. Il fondamento normativo della direttiva (UE) 2022/2041,del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 ottobre 2022 relativa a salari minimi adeguati nell’Unione europea in GUU L 275/33 (che si può leggere in www.rivistalabor.it, 17 gennaio 2023, con commento di TAMBURRO, La Direttiva 2022/2041/UE sui salari minimi adeguati nell’Unione europea), è l’articolo 153, par. 1, lettera b) e f) e par. 2, lett. b) del TFUE. Tale articolo sancisce le competenze di coordinamento e sostegno dell’UE nella politica sociale, limitatamente al completamento dell’azione degli Stati membri su «condizioni di lavoro» (par. 1, lett. b), nonché alla «rappresentanza e difesa collettiva degli interessi dei lavoratori e dei datori di lavoro» (par. 1, lett. f).

L’articolo 153, par.2, lett. b), disciplina la procedura legislativa ordinaria per l’adozione di direttive che contengono prescrizioni minime in tali settori, richiedendo la maggioranza qualificata, mentre esige l’unanimità in Consiglio per il settore sindacale (procedura legislativa speciale). Tuttavia, il par. 5 del medesimo articolo dispone chiaramente l’esclusione di competenze dell’UE in materia di retribuzioni, diritto di associazione, sciopero e serrata.

A fronte del poco cristallino acquis normativo in materia sociale stabilito dai Trattati, la direttiva in oggetto stabilisce un quadro generale e principi chiave per garantire l’accesso dei lavoratori a un salario minimo, ove previsto dal diritto nazionale o dai contratti collettivi, e predispone un sistema di tutela della contrattazione collettiva nella determinazione dei salari, con l’obiettivo primario di garantirne l’adeguatezza per un tenore di vita dignitoso e la riduzione delle sperequazioni.

In specie, al considerando 7 sottolinea che «migliori condizioni di vita e di lavoro, anche attraverso salari minimi adeguati ed equi, apportano vantaggi ai lavoratori e alle imprese dell’Unione…», contribuendo all’equità del mercato del lavoro e alla convergenza sociale verso l’alto ed eliminando i rischi di dumping sociale. Al considerando 28 specifica che i salari minimi sono considerati adeguati se «sono equi rispetto alla distribuzione salariale dello Stato membro pertinente e se consentono un tenore di vita dignitoso ai lavoratori (…)».

Sebbene alcuni commentatori ritengano che il diritto a un salario minimo dignitoso discenda dall’art. 31, par. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’UE (CDFUE), che fa riferimento a condizioni «dignitose», la direttiva è stata concepita per rispettare l’autonomia degli Stati membri. Invero, l’art. 1, par.4, ribadisce che la nuova disciplina non obbliga gli Stati a introdurre salari minimi legali, conferendo, invece, a essi la titolarità a fissare l’esatto importo del salario minimo e a determinarne i criteri di «adeguatezza» (come stabilito dai considerando 19 e 28 cit.). L’art. 4, che impone agli Stati di adottare misure per promuovere la contrattazione collettiva sulla determinazione dei salari, si applica a tutti gli Stati membri, a differenza dell’art. 5 (sulla procedura per la determinazione dei salari minimi legali adeguati) che si applica solo a chi prevede un salario minimo legale.

In particolare, l’art. 4 della direttiva—al centro delle contestazioni sollevate dalla Danimarca—è una norma trasversale, peraltro dalla finalità accessoria, che non interferisce con l’autonomia contrattuale delle parti sociali.  Diversamente, la direttiva è teleologicamente orientata a definire obblighi procedurali minimi a livello UE, non già obblighi di risultato, in pieno rispetto dell’autonomia delle parti sociali e dei sistemi retributivi nazionali. Né prescrive livelli o componenti specifici di retribuzione.

Attraverso l’interpretazione sistematica e teleologica della norma, dunque, la Corte di giustizia ha statuito il rigetto dell’eccezione del ricorrente, secondo cui le procedure di adeguamento celerebbero in realtà un tentativo di influenzare il livello salariale e interferirebbero con la competenza esclusiva in materia di retribuzioni, giustappunto sulla motivazione che la direttiva, nel suo complesso, si limita a stabilire procedure e criteri per garantire l’adeguatezza del salario minimo, senza stabilirne il livello.

I giudici del Kirchberg hanno inoltre ritenuto che l’elaborazione di un piano d’azione per la promozione della contrattazione collettiva (art. 4) da parte degli Stati membri con copertura di contrattazione collettiva inferiore all’80% non impone alcun obbligo alla stipulazione di contratti collettivi. La dir. 2022/2041 cit. mira, invece, a rafforzare la contrattazione collettiva quale obiettivo che rientra nelle competenze dell’Unione in materia sociale nell’osservanza dell’autonomia delle parti sociali.

In ultimo, detti giudici hanno validato la base giuridica utilizzata dai colegislatori per l’adozione dell’atto, ritenendo che salari minimi adeguati contribuiscano indirettamente alla dignità e alle condizioni di vita e di lavoro (il benessere psicofisico). L’adozione dell’atto, dunque, è avvenuta conformemente all’obiettivo di miglioramento delle condizioni di lavoro ex art. 153 TFUE, nonostante l’interpretazione estensiva di tale articolo sia spesso criticata dagli Stati membri.

Nondimeno, la Corte ha pronunciato l’accoglimento parziale del ricorso, annullando l’art. 5 par.2, il quale impone agli Stati membri di includere almeno quattro elementi specifici (potere d’acquisto, distribuzione dei salari, tasso di crescita dei salari, andamento della produttività) tra i criteri nazionali per la determinazione e l’aggiornamento dei salari minimi legali. L’annullamento di tale paragrafo suggerisce che la procedura prevista, volta a definire con precisione la composizione del salario minimo a fini legali, determina un eccessivo sconfinamento nell’autonomia retributiva degli Stati membri, violando le limitazioni dell’articolo 153, par. 5, del TFUE e interferendo in maniera più diretta sulla composizione del salario.

La Corte ha altresì disposto l’annullamento del par. 3 del medesimo articolo, che introduce una clausola di non regressione, vincolando il risultato di un eventuale meccanismo automatico di indicizzazione e impedendo una riduzione del salario minimo legale. Anche questa disposizione è stata considerata una diretta ingerenza nella determinazione delle retribuzioni, eccedente i limiti di competenza dell’Unione.

Escludendo, quindi, che il legislatore dell’UE abbia violato il principio di attribuzione, con un giudizio di validità della direttiva de qua, la Corte ha mantenuto integra la struttura e lo scopo essenziale della stessa. Ha garantito allo stesso tempo che gli Stati membri mantengano una maggiore autonomia nel definire i criteri concreti (la metodologia) per l’adeguatezza dei salari minimi legali, pur dovendo rispettare il quadro procedurale della direttiva (come l’obbligo di istituire procedure di determinazione e aggiornamento dei salari minimi e di consultare le parti sociali).

Su queste premesse e dopo aver descritto i motivi di ricorso che hanno dato luogo alle conclusioni dell’AG, nonché la sentenza in oggetto, il presente commento si concluderà con brevi osservazioni critiche.

2. Il ricorso per annullamento della Danimarca e le conclusioni dell’AG Emiliou

Con ricorso proposto il 18 gennaio 2023, la Danimarca ha impugnato la dir. 2022/2041 cit. per ottenerne l’annullamento, e in subordine ha chiesto l’annullamento dell’art. 4 par. 1 lett. d) e par. 2, fondando l’impugnativa sulla questione della delimitazione dell’ambito delle competenze dell’Unione Europea e il correlato rispetto del principio di sussidiarietà in materia di retribuzioni e contrattazione collettiva.

In particolare, l’eccezione mossa dal governo danese verte sulla violazione dell’articolo 153, par. 5, TFUE, che esclude espressamente la materia retributiva dall’armonizzazione che l’Unione può operare nel settore della politica sociale. Invero, ad avviso del ricorrente, l’adeguatezza dei salari minimi celerebbe in realtà il tentativo di influenzare il livello salariale e ostacolerebbe la libertà negoziale delle parti sociali, interferendo in tal modo con la competenza esclusiva degli Stati membri in materia di retribuzioni.

L’eccezione sollevata su tale tematica dalla Danimarca, peraltro sostenuta dalla Svezia, richiama la storica opposizione dei paesi nordici che deferiscono al negoziato tra le parti sociali la disciplina delle condizioni di lavoro e degli aspetti retributivi, percependo come ingerenza espressa qualsivoglia intervento dell’Unione negli affari interni nel settore dell’occupazione e delle relazioni industriali (ROLFER, WALLIN, Yellow card from Sweden and Denmark to proposed minimum wages in the EU, in Nordic Labour Journal, 2021, Yellow card from Sweden and Denmark to proposed minimum wages in the EU – Nordic Labour Journal; ZAMPIERI, La Corte di giustizia si pronuncia sulla Direttiva (UE) 2022/2041: è (quasi) salva la disciplina europea in materia di salari minimi adeguati, in Lavoro Previdenza Oggi, 2025, La Corte di giustizia si pronuncia sulla Direttiva (UE) 2022/2041: è (quasi) salva la disciplina europea in materia di salari minimi adeguati – Lpo).

Il governo danese ha eccepito l’invalidità della direttiva impugnata sul fondamento dell’art. 153, par. 1, lett. b), TFUE. La tesi si basa sul fatto che la direttiva perseguirebbe congiuntamente l’obiettivo previsto da tale disposizione e quello di cui alla lett. f) del medesimo paragrafo e articolo; quest’ultimo obiettivo, tuttavia, non risulterebbe meramente accessorio rispetto al primo, bensì richiederebbe una procedura decisionale differente da quella seguita per l’adozione dell’atto stesso.

A tal proposito occorre richiamare le conclusioni dell’Avvocato generale (AG) Emiliou (14 gennaio 2025, C-19/23, Danimarca c. Parlamento e Consiglio, salaires minimaux adéquats), conclusioni nelle quali, sin d’ora, va rilevata un’interpretazione letterale del testo della direttiva ( sulle perplessità suscitate dalle argomentazioni dell’AG v. PAULET, Navigating Competence Boundaries-Advocate General Emilou advises to annul in its Entirety the Minimum Wage Directive in Case C-19/23, in EU Law Live, 2025; GALLEANO, Perplessità nelle conclusioni dell’Avvocato generale sul salario minimo nella causa 19/23, in European Rights, 2025)  e, in talune sezioni, una lettura pressappoco dogmatica, che come si vedrà, non è stata condivisa dalla Corte di giustizia nel merito (cfr. KILPATRICK, STEIERT, A little learning is a dangerous thing: AG Emiliou on the Adequate Minimum Wages Directive (C-19/23, Opinion of 14 January 2025), in EUI-Working Paper, 2/2025, A little learning is a dangerous thing : AG Emiliou on the Adequate Minimum Wages Directive (C-19/23, Opinion of 14 January 2025)).

In via preliminare, l’AG ha ritenuto fondata la prima parte del primo motivo di ricorso, ovverosia la censura relativa alla violazione del principio di ripartizione delle competenze.  Ad opinione dell’AG, invero, la direttiva in questione non lascerebbe adito ad alcun ragionevole dubbio circa il suo contenuto. La sua disciplina, relativa a un aspetto della retribuzione, e in specie l’adeguatezza dei salari minimi nonché le modalità della loro determinazione, è in contrasto con l’esclusione di competenza di cui all’art. 153, par. 5, TFUE.  Del resto, il legislatore dell’Unione non avrebbe concepito la convergenza del livello dei salari minimi sul territorio dell’Unione come una conseguenza accessoria o indiretta dell’adozione dell’atto, bensì, come la sua finalità intrinseca. Evocando l’art.153, par. 5 TFUE, l’AG ha affermato che l’espressione retribuzione, in effetti, si riferisce a qualsivoglia aspetto della determinazione salariale, non limitandosi alla mera riformulazione del livello delle retribuzioni, comprese le modalità o la procedura cui ricorrono gli Stati membri a tal riguardo (punti 54-59).

Questa interpretazione, a ben vedere, ha l’effetto di precludere qualsiasi disciplina in ambito retributivo, ponendosi in antitesi con l’orientamento stabilito dalla Corte di Giustizia nella sentenza Del Cerro Alonso (sulla parità di trattamento tra i lavoratori a tempo determinato e i lavoratori a tempo indeterminato comparabili, C. giust., 13 settembre 2007, C-307,05), la quale imponeva un’interpretazione restrittiva dell’eccezione consacrata nei Trattati, escludendo dalla riserva di competenza gli aspetti non direttamente attinenti al livello dei salari (cfr. COSTAMAGNA, La direttiva sul salario minimo, un passo in avanti nonostante i limiti imposti dal Trattato all’azione del legislatore dell’Unione in materia di retribuzioni, in Eurojus, 2022). Parallelamente, con le sue argomentazioni l’AG ha aggirato il criterio dell’ingerenza diretta, che in altra precedente giurisprudenza è intervenuto a supportare l’interpretazione restrittiva della riserva di competenza in materia retributiva. Detto criterio, secondo la Corte di giustizia, infatti, consente di preservare il contenuto del principio di attribuzione nella politica sociale ai sensi dell’art. 153, par.2, escludendo un intervento del legislatore europeo allorquando la misura incida direttamente sugli elementi compositivi della retribuzione o prescriva l’adozione di un salario minimo comune agli Stati membri (C.giust., 15 aprile 2008, causa C-268/06, Impact; C. giust. UE, 10 giugno 2010, cause riunite C-395/08 e C-396/08, Bruno e a.). Allo stesso modo, confuta una giurisprudenza, anch’essa consolidata, secondo la quale la fissazione dell’importo della retribuzione, quand’anche attinente alla sua determinazione, non corrisponde a finalità di armonizzazione, e può, anzi, essere inclusa nella categoria «condizioni di lavoro » ai sensi dell’art. 153, par.1, lett.b), non già in quello di «retribuzione» ai sensi del più volte citato par.5 del medesimo articolo (C.giust, 19 giugno 2014, cause riunite da C‑501/12 a C‑506/12, C‑540/12 e C‑541/12, Specht e a.).

Dunque, alla luce delle considerazioni esposte, l’AG ha affermato che il criterio dell’ingerenza diretta non può limitarsi alle sole ipotesi di nesso diretto tra la normativa in discussione e la retribuzione (punto 64). Una simile restrizione, infatti, consentirebbe al legislatore dell’Unione di stabilire requisiti generali e ampiamente formulati, o di procedere a un’armonizzazione parziale delle materie retributive. Un’interpretazione così generalista, a giudizio dell’AG, risulterebbe inaccettabile, in quanto priverebbe l’esclusione concernente la retribuzione del suo effetto utile (punto 65).

Relativamente all’obiezione, sempre del governo danese, sull’ingerenza ad opera della nuova disciplina a danno dell’autonomia contrattuale delle parti sociali, l’AG ha ritenuto che l’art. 4, parr. 1 e 2 della dir. 2022/2041 cit., pur formulato in termini generici (punto 91), di fatto introduce una forma di disciplina salariale. In specie, il par.2 dell’art. cit. impone agli Stati la misurazione della soglia di copertura della contrattazione collettiva attraverso un piano coordinato e periodicamente aggiornato per promuovere l’azione negoziale nella determinazione delle retribuzioni. Tali disposizioni, in concreto, impongono obblighi positivi agli Stati, volti a incentivare la contrattazione collettiva sulla fissazione dei salari (punto 92). Di conseguenza, v’è da affermare che la norma limita in modo netto le metodologie di determinazione salariale che gli Stati membri sono autorizzati ad adottare, configurando un’incompatibilità con l’esclusione delle retribuzioni prevista dai Trattati (punto 93). L’interpretazione così fornita sembra sbilanciare la lettura della direttiva verso la conservazione delle dinamiche industriali, anche a scapito del lavoratore singolarmente considerato.  Tale orientamento privilegia gli Stati il cui modello sociale, come precedentemente detto, è di natura eminentemente negoziale e il cui assetto costituzionale non include la previsione di un diritto sociale fondamentale alla retribuzione (sul diritto di difesa del lavoratore ai sensi dell’art. 12, par.1 della Dir.2022/2041 cit. v. punto 94).

Con discontinuità rispetto a quanto osservato a proposito della censura appena esaminata, l’AG ha ritenuto che vada respinta la contestazione relativa all’ingerenza diretta nel diritto di associazione, in quanto non sussiste una correlazione causale diretta tra la norma impugnata e il diritto di difesa collettiva degli interessi dei lavoratori.

Quand’anche riferita al diritto di contrattazione collettiva, è evidente che tale disposizione non mira a interferire con tale diritto, ma unicamente a preservarlo, proteggendo i sindacati e le organizzazioni dei datori di lavoro da indebite ingerenze. A sostegno di tale posizione, l’AG ha invocato la competenza del legislatore dell’Unione, sancita dall’art. 153, par. 1, lettera f), TFUE, ad adottare misure in materia di «rappresentanza e difesa collettiva degli interessi dei lavoratori e dei datori di lavoro. In ragione di tale competenza, si è, dunque, espresso per il rigetto della seconda parte del primo motivo di ricorso.

E ancora. Sul secondo motivo di ricorso, relativo all’ invalidità della direttiva per utilizzo di una base giuridica non idonea, l’AG ha sostenuto che tale motivo va respinto.

Il background normativo della dir. 2022/2041 cit. richiama, invero, l’utilizzo di una duplice procedura deliberativa (art.153, par.1, lett.b e f). Da un lato, la procedura legislativa ordinaria si applica alla disciplina delle «condizioni di lavoro»; dall’altro, la procedura speciale concerne la disciplina della «rappresentanza e difesa collettiva degli interessi dei lavoratori».

Il nodo della questione giuridica posta dall’AG, dunque, risiede nella determinazione della finalità della direttiva (punti 115 e ss.). Essa non mira alla difesa collettiva degli interessi dei lavoratori (di cui all’articolo 153, par. 1, lett. f, TFUE), bensì rientra nell’ambito delle condizioni di lavoro ai sensi dell’art. 153, par. 1, lettera b), TFUE, che autorizza l’adozione di direttive che stabiliscono prescrizioni minime per il loro miglioramento. L’utilizzo della procedura legislativa ordinaria in questo contesto sottolinea la rilevanza dell’atto e la necessità di garantirne un’ampia legittimità democratica attraverso il pieno coinvolgimento delle due istituzioni legislative dell’Unione.

Secondo la giurisprudenza consolidata in materia di basi giuridiche degli atti dell’Unione, infatti, se un atto persegue una duplice finalità, ma una di esse è principale (o preponderante) e l’altra è accessoria, l’atto deve fondarsi esclusivamente sul fondamento giuridico richiesto dalla finalità principale (sulla questione cfr. GARBEN, Choosing a tightrope instead of a rope bridge-The choice of legal basis for the AMW Directive, in RATTI, BRAMESHUBER, PIETROGIOVANNI (eds.), The EU Directive on Adequate Minimum Wage, Oxford, 2024).

In via eccezionale, se l’atto persegue simultaneamente più finalità o componenti inscindibilmente legate tra loro, senza che nessuna sia accessoria rispetto all’altra, esso dovrà fondarsi sui diversi fondamenti giuridici corrispondenti.

Tuttavia, il ricorso a una duplice base giuridica è precluso quando le procedure legislative previste dalle rispettive norme risultano incompatibili.

A giudizio dell’AG, pertanto, la direttiva sui salari minimi adeguati presenta due obiettivi di pari importanza, entrambi considerati strumentali: il primo è l’istituzione di un quadro per garantire l’adeguatezza dei salari minimi legali e il secondo è la promozione della contrattazione collettiva per la determinazione dei salari. In tale direzione, l’art. 4 relativo alla promozione della contrattazione collettiva sulla determinazione dei salari predispone il meccanismo per attuare lo scopo principale della direttiva, ossia l’adeguamento dei salari minimi legali ex art. 5 della medesima.

Conseguentemente, ha ritenuto che l’art. 4 della direttiva sui salari minimi adeguati possa essere annullato nella sua interezza, dal momento che in tal modo la direttiva preserverebbe il suo scopo primigenio, senza che l’annullamento comprometta l’istituzione di un quadro per l’adeguatezza dei salari minimi (punto 128).

3. La sentenza della CGUE: iura novit curia!

L’11 novembre 2025, la Corte di Giustizia, riunita in Grande Sezione, ha emesso la sua pronuncia, discostandosi dalle principali argomentazioni formulate dall’AG (cfr. MENEGATTI, Why the Directive on Adequate Minimum Wages does Fit within EU competence: A Response to the Advocate General’s Opinion, ETUI Research Paper – Policy Brief, 2025).

In specie, ha statuito il rigetto parziale del ricorso per annullamento presentato dalla Danimarca, accogliendo la censura relativa all’art. 5, par. 2, a cui si riferisce la quinta frase dell’art. 5, par. 1 («compresi gli elementi di cui al paragrafo 2»), e all’art. 5, par.3, («a condizione che l’applicazione di tale meccanismo non comporti una diminuzione del salario minimo legale»).

In merito al primo motivo di ricorso, la Corte di Giustizia ha ribadito la sua consolidata linea interpretativa, statuendo che, considerato l’oggetto e lo scopo della direttiva – ovvero l’istituzione di un quadro normativo per la fissazione di salari minimi adeguati al fine di elevare le condizioni di vita e di impiego nell’Unione – l’esclusione di competenza in materia di retribuzioni, sancita dai Trattati, non può essere interpretata in senso estensivo, «a pena di svuotare taluni settori contemplati dall’articolo 153, par. 1, TFUE di gran parte dei loro contenuti» (C.giust, 15 aprile 2008, C‑268/06, Impact cit. punti 124 e 125). Il criterio dell’ingerenza diretta va, pertanto, interpretato restrittivamente, di talché la competenza europea non può ritenersi automaticamente preclusa per il solo fatto che un atto normativo dell’UE faccia riferimento o abbia implicazioni sulle retribuzioni (punti 68 e 70).

Invero, la direttiva imprimerebbe un impulso diretto all’integrazione della dimensione sociale nell’ordinamento UE, pur nel rispetto delle diversità delle prassi nazionali e dell’autonomia delle parti sociali ai sensi dell’art. 151, secondo comma, TFUE e dell’art.152, primo comma, TFUE (punto 71).

Ad avviso dei giudici, l’art. 4, pur introducendo una certa forma di intervento statale nelle modalità di contrattazione collettiva sulla determinazione dei salari, non interferisce con la discrezionalità degli Stati membri relativamente al modello di determinazione delle retribuzioni, conformemente alle prescrizioni nazionali. Al contrario, la direttiva imporrebbe un obbligo di mezzi circa la previsione di un «quadro» di condizioni favorevoli alla contrattazione collettiva, nonché la definizione di un «piano d’azione» per promuoverla, coinvolgendo le parti sociali e in ossequio al diritto alla contrattazione collettiva (punto 81).

Del canto suo, la disciplina contenuta nell’art. 5, par 1, rivolta esclusivamente agli Stati membri in cui è previsto un salario minimo, non comporta alcuna ingerenza nelle prassi nazionali che affidano ai contratti collettivi la determinazione del salario minimo. Il criterio di adeguatezza, che, ha ribadito la Corte, non rimanda ad alcun autonomo principio dell’ordinamento UE, è formulato in astratto. Esso, pertanto conferisce agli Stati un’ampia facoltà nel dettare le prescrizioni relative alla determinazione e nell’aggiornamento dei salari minimi legali, tenuto conto delle rispettive prassi nazionali e condizioni socio-economiche (punto 89). Sicché la natura procedurale della disposizione impugnata non conferisce ai lavoratori alcun diritto soggettivo a un salario minimo, di tal guisa, un eventuale violazione del «diritto relativo ai salari minimi legali o alla tutela garantita dal salario minimo» potrebbe essere invocata in giudizio solo se il salario minimo è previsto dalla disciplina nazionale legislativa o contrattuale (punto 91).

Quanto al par. 2 del citato articolo, la Corte di giustizia ha stabilito che, alla luce della discrezionalità dei criteri per l’introduzione di un quadro legale adeguato e aggiornato, i quattro criteri minimi fissati dal legislatore europeo non sono meramente indicativi, per quanto non esaustivi. Tali criteri, infatti, devono essere inclusi nelle procedure di determinazione e revisione dei salari minimi legali. Di conseguenza, il legislatore dell’Unione ha stabilito un requisito vincolante concernente gli elementi costitutivi di tali salari, esercitando così un’incidenza diretta sul livello effettivo delle retribuzioni (punto 96). A giudizio della Corte, il suddetto par. 3 introduce altresì per gli Stati membri che adottano un meccanismo automatico di indicizzazione dei salari minimi legali un obbligo di non regresso riguardo al livello di tali retribuzioni. Tale previsione implica, come peraltro eccepito dalla Danimarca, una diretta ingerenza del diritto dell’Unione Europea nella determinazione delle politiche retributive interne allo Stato membro. (punto 98).

Per converso, del secondo motivo di ricorso la Corte di giustizia ha deliberato l’integrale rigetto.

Innanzitutto, ha ribadito che la riserva di competenza mira a preservare l’intervento delle parti sociali in taluni aspetti del diritto del lavoro, quali le retribuzioni e il diritto di associazione, del pari l’autonomia dei sindacati in detta disciplina, nel rispetto del diritto dei lavoratori alla libera partecipazione alla contrattazione collettiva. I Trattati, in particolare nel settore della politica sociale, promuovono il ruolo delle parti sociali e agevolano il dialogo tra queste ultime, salvaguardando la loro autonomia (punto 107).

In particolare, l’art. 153, par. 1, lett. f), TFUE possiede una portata sufficientemente ampia da includere interventi normativi volti a disciplinare il diritto di contrattazione collettiva. Quest’ultimo, peraltro consacrato all’art. 28 della CDFUE, comprende, in particolare, il diritto dei lavoratori e dei datori di lavoro, o delle loro rispettive organizzazioni, «di negoziare e di concludere contratti collettivi ai livelli appropriati».

Viceversa, la nozione di «diritto di associazione» di cui all’art. 153, par. 5, TFUE — il quale esclude tale materia da operazioni di armonizzazione da parte dell’Unione — deve essere interpretata come un riferimento alla libertà, per i lavoratori e i datori di lavoro, di costituire, sciogliere o aderire a organizzazioni sindacali, ad esclusione delle misure che regolamentano la contrattazione collettiva tra le parti (punto 115).

Sulla base di tale argomentazione, la Corte di giustizia ha affermato che l’art. 4 della direttiva afferisce a quest’ultimo diritto (alla contrattazione collettiva), quindi, non può essere considerato un’invasione di campo della competenza statale a legiferare sul diritto di associazione (punto 122).

In ultimo ma non per ordine di importanza, la Corte ha accolto le conclusioni dell’AG in merito alla legittimità della base giuridica adottata per la direttiva in oggetto. Ha, dunque, stabilito che l’art. 4 è riconducibile al settore delle «condizioni di lavoro», così come previsto dall’art. 153, par. 1, lett. b), TFUE. Tuttavia, ha specificato che quella componente dell’art. 4 che è relativa alla promozione della contrattazione collettiva, sebbene distinta, è da considerarsi puramente accessoria rispetto alla finalità principale riguardante le «condizioni di lavoro». Questa componente accessoria è collocata nel settore della «rappresentanza e [della] difesa collettiva degli interessi dei lavoratori e dei datori di lavoro», anch’esso contemplato dall’art. 153, ma limitatamente alla sua funzione di supporto all’obiettivo principale della norma.

4. Considerazioni conclusive

Nello stabilire che la riserva statale sulle politiche retributive, prevista dai Trattati, non potrà considerarsi estesa a qualsivoglia questione che non abbia un nesso diretto con le retribuzioni, la Corte di giustizia dell’UE ha di fatto rafforzato la capacità dell’Unione Europea di adottare disposizioni procedurali che, pur non determinando i salari in modo esplicito, incidono sulla loro definizione.

L’impatto della pronuncia in commento sul rafforzamento della contrattazione collettiva è innegabile, pur comportando in termini operativi risultati differenti tra gli Stati membri.

In linea con il principio di retribuzione equa, la conferma della citata Direttiva 2022/2041 da parte dei giudici europei garantirà la piena autonomia nella definizione dei criteri salariali (comprendenti le procedure di determinazione e revisione) negli Stati membri che già dispongono di un salario minimo legale e di strutture di contrattazione collettiva consolidate. L’introduzione di un meccanismo di indicizzazione automatica contribuirà a conferire maggiore certezza legale all’innalzamento dei salari minimi, salvaguardando integralmente il potere decisionale delle parti sociali attraverso l’adozione di sistemi di negoziazione più robusti e inclusivi.

Al contrario, l’impatto applicativo della decisione UE risulterà più circoscritto negli Stati membri privi di un salario minimo legale. Tale limitazione deriva dal fatto che la direttiva si limita, essenzialmente, a ribadire l’obbligo di applicare i trattamenti economici complessivi minimi stabiliti dai CCNL maggiormente rappresentativi.

Dall’analisi condotta in questa sede, emergono chiare prospettive future che ridefiniscono il quadro normativo europeo.

La pronuncia della Corte, dotata di un significato costituzionale inequivocabile, non solo circoscrive l’intervento europeo in materia di salari e relazioni industriali – settore storicamente ancorato alle competenze nazionali – ma segna anche un momento cruciale nell’evoluzione della costituzione economica dell’UE. Oltre il diritto del lavoro, essa offre una guida innovativa sulla ripartizione di competenze, sull’architettura dell’articolo 153 TFUE e sul necessario bilanciamento tra le libertà economiche e la dimensione sociale dell’Unione. (RATTI, What is the Minimum Wage Directive Really About? An Analysis of Directive 2022/2041 on Adequate Minimum Wages, its Implications and Objectives, in Diritti Lavori Mercati, 2/2024).

L’orientamento espresso nel provvedimento apre indiscutibilmente un nuovo capitolo nella governance sociale europea, proponendo una più ampia traiettoria verso standards sociali coerenti che influenzerà profondamente le relazioni industriali degli Stati membri.

Nondimeno, un’analisi più approfondita della sentenza rivela, come notato da Treu, un indebolimento dell’impianto normativo della direttiva, con conseguente riduzione della sua efficacia cogente (TREU, La decisione della Corte Europea sul salario minimo, in NT+ Lavoro, Il Sole 24 Ore, 2025 La decisione della Corte Europea sul salario minimo | NT+ Lavoro).

Se da un lato, il principio generico e astratto dell’adeguatezza è relegato a un mero criterio «raccomandabile» che orienta l’azione degli Stati membri nella fissazione del salario minimo, dall’altro, la preoccupazione per un’eccessiva intrusione del legislatore europeo nelle prerogative statali, unita al riconoscimento di una forza contrattuale centripeta (che attribuisce all’autonomia collettiva un ruolo privilegiato nella determinazione salariale e sancisce un’automatica adeguatezza del salario da essa stabilito), svilisce il valore della fissazione legale del salario.

L’obiettivo principale della direttiva è duplice: elevare gli standard delle condizioni lavorative e contrastare sia le disuguaglianze di reddito sia le disparità generate da una retribuzione insufficiente. Benché essa non miri a stabilire un diritto fondamentale alla retribuzione (assente nelle fonti primarie dell’Unione Europea), la giurisprudenza della Corte di Giustizia è risultata determinante in tale ambito. Ciò potrebbe potenzialmente giustificare una futura cautela nell’attribuire una vera e propria dignità di diritto soggettivo al salario del lavoratore, il quale, tuttavia, rimane una componente essenziale e ineludibile della dinamica contrattuale.

D’altra parte, però, sia l’AG che i giudici europei hanno dovuto affrontare il complesso compito di ricomporre un quadro normativo settoriale estremamente frammentato. Benché non si possa ignorare l’evoluzione costituzionale dell’Europa sociale, nel senso di un sempre maggiore avanzamento in chiave sociale del diritto del mercato unico, evoluzione di cui, peraltro, la direttiva è espressione come strumento legislativo parzialmente innovativo in materia salariale, il contesto giuridico di cui fa parte l’esclusione della competenza retributiva dell’UE corrisponde a un puzzle difficilmente ricomponibile.

La Corte, sebbene abbia squalificato l’idea di un salario minimo legale uniforme tra gli Stati membri, ha compiuto ad un tempo un passo significativo riconoscendo la cruciale importanza di un intervento sistemico volto a inquadrare e potenziare l’attività delle rappresentanze sindacali nella definizione dei livelli retributivi.

Nondimeno, la risoluzione delle discriminazioni salariali esige l’implementazione di interventi strutturali la cui adozione incontra resistenza o limitazioni di risorse in alcuni ordinamenti statali. D’altronde, le disparità socio-politiche si riverberano in diversità sistemiche e ordinamentali, frutto di quel pluralismo europeo che, in contesti così sensibili, si rivela un’arma a doppio taglio.

Un’efficace giurisprudenza costruttiva deve, pertanto, essere necessariamente accompagnata da un’azione politica attiva e da un impegno fattuale da parte dei legislatori nazionali che pongano il lavoratore al centro, elevandolo a coprotagonista nello sviluppo di una società autenticamente democratica.

In tale contesto, si configura l’urgente necessità di un bilanciamento tra il principio di sussidiarietà, che tutela le prerogative normative nazionali, e l’effettiva applicazione del principio di non discriminazione in materia retributiva, principi di pari livello all’interno dell’ordinamento giuridico europeo. Sebbene la giurisprudenza della Corte costituisca un motore per l’armonizzazione graduale delle normative nazionali, la responsabilità per l’implementazione degli strumenti volti a innalzare l’effettiva tutela dei diritti sociali fondamentali ricade sull’azione politica dei governi.

Rosita Silvestre, dottoressa di ricerca in diritto dell’Unione europea

Visualizza i documenti: C. giust., grande sezione, 11 novembre 2023, causa C-19/23; Avvocato generale, conclusioni 14 gennaio 2025, causa C-19/23; C. giust., grande sezione, 11 novembre 2023, causa C-19/23 Regno di Danimarca, ricorso 18 gennaio 2023, causa C-19/23

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