I. La vicenda processuale in breve

L’ordinanza in commento della Corte di Cassazione (10 gennaio 2025, n. 614) offre un’occasione preziosa per approfondire la complessa interazione tra procedimento amministrativo e tutela giurisdizionale nel diritto previdenziale.

La pronuncia trae origine da una vicenda processuale peculiare, che necessita di una chiara scansione temporale per cogliere la portata dei principi di diritto affermati dai giudici di legittimità:

• 22 maggio 2014, una lavoratrice presentava all’INPS istanza amministrativa per il riconoscimento dell’assegno ordinario di invalidità. Otteneva il rigetto e si opponeva.
• 28 novembre 2014, l’iter amministrativo all’opposizione si chiudeva.
• 9 dicembre 2014, la lavoratrice presentava una seconda istanza amministrativa avente il medesimo oggetto, qualificata in sede di ricorso come richiesta di “riesame”.
• 27 marzo 2015, l’interessata adiva l’autorità giudiziaria mediante un procedimento per Accertamento Tecnico Preventivo (ATP) ai sensi dell’art. 445-bisp.c., al fine di contestare l’esito negativo della prima istanza amministrativa.
• 25 febbraio 2016, l’INPS rigettava anche la seconda istanza.

Il procedimento ex art. 445-bis c.p.c. (che è condizione di procedibilità nei procedimenti vertenti su AOI) veniva avviato dopo la definizione amministrativa della prima domanda e dopo la presentazione di una nuova domanda.

In sede contenziosa INPS asseriva l’improponibilità del ricorso giudiziale e l’adito Tribunale di Avellino accoglieva le tesi. Il ragionamento del giudice di merito si fondava su un triplice e interconnesso apparato argomentativo:

• applicazione estensiva dell’art. 11 della Legge 12 giugno 1984, n. 222, dalla quale discenderebbe il divieto di presentazione di una nuova domanda amministrativa per la medesima prestazione fino a quando non sia esaurito l’iter della precedente o non sia intervenuta una sentenza passata in giudicato. Il giudice di prime cure, tuttavia, traeva da tale divieto una conseguenza non prevista dalla norma: riteneva che la presentazione della seconda istanza amministrativa avesse reso la prima domanda tamquam non esset, ossia priva di effetti giuridici, con la conseguente improponibilità del ricorso giurisdizionale su di essa fondato.
• invocava la figura dell’acquiescenza. Sostenendo che la presentazione della seconda domanda fosse un comportamento incompatibile con la volontà di impugnare il rigetto della prima, il giudice di merito traslava nel diritto sostanziale previdenziale un istituto di natura prettamente processuale, quale l’acquiescenza all’impugnazione di cui all’art. 329 c.p.c. In questa prospettiva, la seconda istanza veniva interpretata come un’accettazione implicita e definitiva del primo provvedimento di diniego, con effetto abdicativo del diritto di agire in giudizio.
• qualificava il comportamento della ricorrente come un’ipotesi di abuso del processo, ravvisando un esercizio “distorto” del diritto di azione rispetto alle finalità per cui l’ordinamento appresta la tutela giurisdizionale.

Appare evidente come la decisione di merito si basi su una concatenazione causale viziata e su un’impropria estensione di categorie dogmatiche del diritto processuale civile a un ambito, quello previdenziale, governato da principi specifici.

L’errore fondamentale del Tribunale risiede nell’aver interpretato la seconda domanda amministrativa non come un atto distinto e successivo, ma come un evento con efficacia retroattiva, capace di “neutralizzare” la prima istanza e, di conseguenza, di precludere il diritto, già sorto, di sottoporla al vaglio del giudice.

Tale approccio formalistico non tiene conto della natura e della finalità delle norme in gioco, né della specificità della tutela dei diritti sociali, preparando il terreno per l’intervento correttivo della Corte di Cassazione.

II. La questione di diritto: l’interpretazione dell’art. 11 l. n. 222/1984 e i confini dell’acquiescenza

La Corte di Cassazione, nell’accogliere il ricorso, smonta pezzo per pezzo l’impianto argomentativo del giudice di merito, offrendo una lettura chiara e sistematicamente orientata delle norme e degli istituti giuridici coinvolti in due punti fondamentali:

a) La corretta interpretazione della ratio e dell’ambito applicativo dell’art. 11 L. n. 222/1984.

L’art. 11, l. 222/1984 stabilisce: “l’assicurato che abbia in corso o presenti domanda intesa ad ottenere il riconoscimento del diritto all’assegno di invalidità o alla pensione di inabilità di cui agli articoli 1 e 2 non può presentare ulteriore domanda per la stessa prestazione fino a quando non sia esaurito l’iter di quella in corso in sede amministrativa o, nel caso di ricorso in sede giudiziaria, fino a quando non sia intervenuta sentenza passata in giudicato”.

Per la S.C. il disposto di legge dev’essere letto secondo i canoni dell’interpretazione formale e teleologica (art. 12, preleggi), da cui deriverebbe la preclusione alla “presentazione di una ulteriore domanda per la stessa prestazione“.

Secondo la S.C. il fine di tale norma è quello di garantire l’”efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa” evitando doppioni e potenziali contrasti tra provvedimenti su domande di prestazione. Ciò significa che la norma vieta di proporre una seconda domanda prima che sia esaurito l’iter amministrativo/giudiziario avviato in relazione alla prima istanza.

Nel caso di specie, l’azione giudiziaria (l’ATP) era stata correttamente incardinata per contestare il rigetto della prima istanza, il cui iter amministrativo si era già concluso. La seconda domanda, invece, era stata presentata in una “finestra temporale” non esplicitamente contemplata dal divieto: dopo la chiusura del primo procedimento amministrativo e prima dell’inizio del procedimento giudiziario. Pertanto, l’eventuale improponibilità avrebbe potuto semmai colpire l’impugnativa del secondo diniego amministrativo, non certo quella del primo.

Questa interpretazione stabilisce una netta e fondamentale demarcazione tra la sfera amministrativa e quella giurisdizionale. L’art. 11 è una norma di organizzazione procedimentale che opera all’interno del rapporto tra cittadino e INPS, ma non può proiettare i suoi effetti all’esterno, fino a comprimere il diritto costituzionalmente garantito (art. 24 Cost.) di adire il giudice a tutela di un diritto soggettivo, una volta che si siano esaurite le vie amministrative.

La Corte, implicitamente ma in modo inequivocabile, adotta un principio interpretativo pro actione, che favorisce l’accesso alla giustizia anziché ostacolarlo. Di fronte a un’ambiguità normativa, il giudice di legittimità sceglie la lettura che preserva il diritto di azione, rifiutando di derivare da una norma di efficienza amministrativa una sanzione processuale preclusiva che il legislatore non ha mai previsto.

b) L’inconfigurabilità dell’acquiescenza nel contesto del giudizio previdenziale, inteso come giudizio “sul rapporto” e non “sull’atto”.

In secondo luogo, la S.C. nega ogni fondamento alla tesi dell’acquiescenza, affermando che: la presentazione di una seconda domanda amministrativa non può essere considerata un atto “inequivoco” di rinuncia alla volontà di impugnare il primo diniego.

Un simile comportamento, infatti, è suscettibile di plurime interpretazioni: potrebbe riflettere la volontà di ottenere la prestazione per il futuro in caso di esito negativo del giudizio sul passato, oppure, come nel caso di specie, la volontà di sollecitare un “riesame” della propria posizione alla luce di un possibile aggravamento.

La S.C. in effetti assegna al procedimento giurisdizionale una funzione meno amministrativistica (incentrata sul controllo formale e documentale) e più sostanzialistica (incentrata sul diritto in sé) stabilendo che nel “giudizio volto all’accertamento delle condizioni per fruire di prestazioni previdenziali ed assistenziali […] l’interesse del ricorrente attiene alla natura giuridica del diritto soggettivo che si intende far valere“.

In tal modo, si passa da un modello del “giudizio sull’atto”, tipico della giurisdizione amministrativa, a un modello del “giudizio sul rapporto”, proprio della giurisdizione ordinaria in materia di lavoro e previdenza.

Il giudice non è chiamato a valutare la legittimità formale del provvedimento dell’INPS, ma a compiere un accertamento de novo e con pienezza di cognizione sulla sussistenza o meno del diritto soggettivo alla prestazione; pertanto, il provvedimento amministrativo di diniego assume la funzione di mero presupposto processuale, che fa sorgere l’interesse ad agire, ma non costituisce l’oggetto del contendere.

Tale principio è incarnato dalla stessa struttura del procedimento ex art. 445-bis c.p.c., che scinde la fase di accertamento del requisito sanitario da quella, successiva ed eventuale, di verifica degli altri requisiti, concentrando la tutela giurisdizionale sull’elemento costitutivo del diritto e non sulla validità formale del diniego amministrativo.

La verifica giudiziale non è quindi limitata all’accertamento di un mero fatto, ma è diretta all’accertamento dello status di invalido, che costituisce una posizione giuridica soggettiva e può essere oggetto di una decisione giudiziale autonoma.

Da questo principio discende una conseguenza logica e dirimente: la questione sulla natura “meramente confermativa” o “propriamente confermativa” del secondo provvedimento di rigetto – una distinzione dogmatica centrale nel diritto amministrativo – diviene del tutto irrilevante. Il giudizio verte sul diritto e non sull’atto, la qualificazione del secondo atto amministrativo non può in alcun modo precludere l’accertamento giudiziale del diritto sorto in relazione alla prima domanda.

La S.C. valorizza la specificità del contenzioso previdenziale, che si colloca al crocevia tra diritto amministrativo, procedura civile e diritto costituzionale (art. 38 Cost.), la cui funzione è quella di proteggere i diritti fondamentali della persona e non di verificare o sanzionare irregolarità amministrative.

Detto altrimenti, il processo previdenziale si fa sulle persone e non sugli atti.

Stefano Iacobucci, avvocato in Verona e professore a contratto nell’Università degli Studi di Ferrara

Visualizza il documento: Cass., ordinanza 10 gennaio 2025, n. 614

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