Aggiornamenti, Contratto di lavoro

Sulla nullità della clausola del contratto concluso fra il direttore sanitario e l’Azienda sanitaria che preveda lo scioglimento automatico del rapporto in ipotesi di nomina di nuovo direttore generale

Con ordinanza n. 1895 del 18 gennaio 2024, qui annotata, la Sezione Lavoro della Cassazione ha stabilito che è nulla la clausola del contratto concluso fra il Direttore sanitario e l’azienda sanitaria la quale preveda lo scioglimento automatico del rapporto in ipotesi di nomina di nuovo Direttore generale; in tale evenienza, il detto Direttore sanitario ha diritto all’integrale risarcimento del danno e non solamente al mero rimborso delle spese sostenute e al compenso per l’opera fino a quel momento prestata, non trovando applicazione l’art. 2237 c.c. perché disposizione incompatibile con l’art. 3 bis del d.lgs. n. 502 del 1992.

I direttori generali (come anche i direttori amministrativi e sanitari) degli Enti del SSN sono “figure tecnico-professionali, incaricate non di collaborare direttamente al processo di formazione dell’indirizzo politico, ma di perseguire gli obiettivi definiti dagli atti di pianificazione e indirizzo degli organi di governo della Regione” (Corte Costituzionale sentenze n. 27 del 2014; n. 152 del 2013; n. 228 del 2011; n. 104 del 2007; n. 34 del 2010): nel giudicare illegittima la decadenza automatica  di tali figure apicali all’avvicendarsi degli organi politici, la Corte Costituzionale ha dato rilievo al fatto che le relative nomine richiedono il rispetto di specifici requisiti di professionalità, che le loro funzioni hanno in prevalenza carattere tecnico-gestionale e che i loro rapporti istituzionali con gli organi politici della Regione non sono diretti, bensì mediati da una molteplicità di livelli intermedi.

Il Direttore Generale delle AUSL e degli altri enti del Servizio Sanitario Nazionale, coadiuvato, nell’esercizio delle proprie funzioni dal direttore amministrativo e dal direttore sanitario, è responsabile della gestione complessiva dell’Ente, e come precisato dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, quale legale rappresentante dell’Ente stesso, ha il ruolo di destinatario della funzione di garanzia dell’osservanza e della corretta applicazione delle norme legali e contrattuali che disciplinano i rapporti di lavoro degli addetti (Cass. 6 febbraio 2019, n. 3469).

Il d.lgs n. 171/2006 prevede che le aziende sanitarie locali, le aziende ospedaliere e gli altri enti del Servizio Sanitario Nazionale, per la nomina dei loro Direttori Generali, il cui incarico non può essere inferiore a tre anni e superiore a cinque anni, devono attingere ad un elenco nazionale di soggetti idonei alla nomina di Direttore Generale, istituito presso il Ministero della Salute.

La Corte Costituzionale, con sentenza n. 87 del 2019 ha ribadito che la disciplina della nomina del direttore generale degli enti del SSR, in particolare, è il frutto di una progressiva evoluzione legislativa, tesa a meglio precisare i requisiti per la stessa nomina, al fine di ridurre l’ampio potere discrezionale che il d.lgs. n. 502 del 1992, specie nella formulazione successiva al decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, lasciava al Presidente della Regione.

Il rapporto di lavoro del Direttore Generale è regolato da un contratto di lavoro di diritto privato di durata non inferiore a tre anni e non superiore a cinque anni, rinnovabile, stipulato in osservanza della normativa di cui al codice civile, caratterizzato dall’obbligo di esclusività delle prestazioni.

Seppure il rapporto in questione sia di diritto privato, la nomina del Direttore Generale avviene previo esperimento di un procedimento amministrativo autoritativo, preordinato ad una selezione di tipo non concorsuale, mediante atto discrezionale di alta amministrazione, manifestazione di poteri pubblicistici (la legge espressamente escludendo la necessità di valutazioni comparative). L’aspirante non può vantare situazioni di diritto soggettivo rispetto alla scelta, ma soltanto di interesse legittimo, venendo in discussione non rapporti giuridici connotati dalla coppia diritto-obbligo, ma esclusivamente la correttezza dell’azione amministrativa (Cass, Sez. un., ord. 19 dicembre 2014, n. 26938).

Il Direttore Amministrativo e il Direttore Sanitario partecipano, unitamente al Direttore Generale, che ne ha la responsabilità, alla direzione dell’azienda: entrambi sono direttamente responsabili delle funzioni attribuite alla loro sfera di competenza; essi concorrono alla formazione delle decisioni del Direttore Generale, con proposte e pareri.

La previgente disciplina lasciava sostanzialmente libero il direttore generale nella individuazione delle persone da incaricare, in qualità di Direttore Amministrativo e Sanitario.

L’art.3 del d.lgs. n. 171/2016 prevede, ora, che il Direttore Generale, nel rispetto dei principi di trasparenza, nomina il Direttore Amministrativo, il Direttore Sanitario e, ove previsto dalle leggi regionali, il direttore dei servizi socio sanitari, attingendo obbligatoriamente agli elenchi regionali di idonei, anche di altre regioni: il potere del Direttore Generale, in precedenza, era tendenzialmente illimitato e di natura fortemente fiduciaria.

Gli elenchi sono costituiti previo avviso pubblico e selezione per titoli e colloquio, effettuati da una commissione nominata dalla regione: la commissione è composta da esperti di qualificate istituzioni scientifiche indipendenti, che non si trovino in situazioni di conflitto d’interessi, di comprovata professionalità e competenza in materia, di cui uno designato dalla regione.

Gli incarichi in questione non possono avere, anch’essi, durata inferiore a tre anni e superiore a cinque anni, con possibilità di rinnovo. Anche il rapporto di lavoro del Direttore Amministrativo e del Direttore Sanitario è regolato da un contratto di lavoro di diritto privato, stipulato in osservanza della normativa di cui al codice civile, caratterizzato dall’obbligo di esclusività delle prestazioni. In caso di manifesta violazione di leggi o regolamenti o del principio di buon andamento e di imparzialità della amministrazione, il direttore generale, previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio, risolve il relativo contratto, dichiarando la decadenza con provvedimento motivato e provvedendo alla sostituzione del titolare; alcune legislazioni regionali prevedono ancora la decadenza automatica del Direttore Sanitario e Amministrativo alla cessazione dell’incarico del Direttore Generale, nonostante la Corte Costituzionale, con la sentenza n.224 del 2010, abbia censurato una previsione del genere contenuta nella legge regionale del Lazio n. 18 del 1994, poiché in contrasto con l’art. 97 Cost.

I requisiti per essere nominati Direttore amministrativo e Direttore sanitario sono previsti dall’art.3, comma 7, e dall’articolo 3-bis, comma 9, d.lgs. n. 502/1992.

Il Consiglio di Stato, Sez. V, 7 maggio 2008, n.2080 ha statuito che” il Direttore Sanitario di una A.s.l. deve fornire parere obbligatorio al Direttore Generale sugli atti relativi alle materie di competenza , consistendo le sue funzioni nel dirigere i servizi sanitari ai fini organizzativi ed igienico-sanitari; da quanto detto consegue che va esclusa la necessità di una specifica consultazione del Direttore Sanitario, qualora si verta in materia di approvazione delle risultanze di una gara d’appalto per l’affidamento di lavori pubblici, non rientrando tale attività tra quelle di sua istituzionale competenza.”

Veniamo all’ordinanza della Cassazione.

Una Asl friulana aveva impugnato, innanzi la Cassazione, la sentenza della Corte d’appello che aveva dichiarato illegittima la clausola del contratto concluso fra il Direttore sanitario e l’azienda sanitaria che prevedeva lo scioglimento automatico del rapporto in ipotesi di nomina di nuovo Direttore generale: per l’azienda sanitaria la clausola contrattuale non avrebbe dovuto essere dichiarata illegittima, in quanto il sistema del c.d. spoils system sarebbe stato legittimo con riguardo agli incarichi dirigenziali apicali che non attenevano a una semplice attività di gestione, come era quello di Direttore sanitario; inoltre, la validità di tale clausola sarebbe derivata dalla natura fiduciaria dell’incarico.

Il ricorso è stato rigettato dalla Cassazione, in virtù del principio di diritto di cui sopra.

Gli Ermellini, con l’ordinanza de qua, hanno ribadito che il rapporto di lavoro del Direttore amministrativo e del Direttore sanitario dell’Asl non può risolversi anticipatamente rispetto al periodo minimo triennale, dovendosi ritenere nulla la clausola che consenta il recesso ad nutum – con contestuale decadenza dall’incarico- per il venire meno del rapporto fiduciario tra direttore generale e direttore amministrativo o direttore sanitario e a questi ultimi, in applicazione della disciplina propria del recesso per giusta causa derivante da inadempimento, spetta, in tale evenienza, l’integrale risarcimento  del danno e non solamente il mero rimborso delle spese sostenute e il compenso per l’opera fino a quel momento prestata ai sensi dell’art. 2237 c.c..

Il Collegio ci ricorda che la Corte costituzionale ha affermato, con varie decisioni, l’incompatibilità con l’art. 97 Cost. di disposizioni di legge, statali o regionali, che prevedevano meccanismi di revocabilità ad nutum o di decadenza automatica dalla carica, dovuti a cause estranee alle vicende del rapporto instaurato con il titolare e non correlati a valutazioni concernenti i risultati conseguiti da quest’ultimo nel quadro di adeguate garanzie procedimentali, quando tali meccanismi siano riferiti non al personale addetto agli uffici di diretta collaborazione con l’organo di governo oppure a figure apicali, per le quali risulti decisiva la personale adesione agli orientamenti politici dell’organo nominante, ma a titolari di incarichi dirigenziali che comportino l’esercizio di funzioni tecniche di attuazione dell’indirizzo politico.

I giudici di legittimità, nella decisione che qui si commenta, richiamano, in particolare, la sentenza n. 224 del 2010, con la quale –  nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 15, comma 6, della legge della Regione Lazio n. 18 del 1994 (Disposizioni per il riordino del servizio sanitario regionale ai sensi del decreto legislativo 20 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni e integrazioni. Istituzione delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere), che prevedeva la cessazione dell’incarico del direttore amministrativo e del direttore sanitario , entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale, con possibilità di riconferma –  la Corte costituzionale  ha precisato che i meccanismi di decadenza automatica, ove riferiti a figure dirigenziali non apicali, ovvero a titolari di uffici amministrativi per la cui scelta l’ordinamento  non attribuisce, in ragione delle loro funzioni, rilievo esclusivo e prevalente al criterio della personale adesione del nominato agli orientamenti politici del titolare dell’organo che nomina, si pongono in contrasto  con l’art. 97 Cost., in quanto pregiudicano la continuità dell’azione amministrativa, introducono in quest’ultima un elemento di parzialità, sottraggono al soggetto dichiarato decaduto dall’incarico le garanzie del giusto procedimento e svincolano la rimozione del dirigente dall’accertamento oggettivo dei risultati conseguiti.

Più di recente, ci ricorda la Suprema Corte, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 26 del 2023, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 15, comma 5, secondo periodo, della legge della Regione Calabria n. 11 del 2004 (Piano Regionale per la Salute 2004/2006), la quale stabiliva che gli incarichi di direttore sanitario e di direttore amministrativo delle aziende del servizio sanitario regionale avevano comunque termine ed i relativi rapporti di lavoro erano risolti di diritto, nell’ipotesi di cessazione, per revoca, decadenza, dimissioni o qualsiasi altra causa, del direttore generale: l’ente risulterebbe, difatti, esposto al rischio di subire un periodo di discontinuità gestionale, in ipotesi anche prolungato, in cui il vacuum riguarderebbe tutti i tre direttori preposti, secondo le loro rispettive competenze, al governo dell’ente stesso.

Dionisio Serra, cultore di diritto del lavoro nell’Università degli Studi di Bari “Aldo Moro”

Visualizza il documento: Cass., ordinanza 18 gennaio 2024, n. 1895

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